III OSK 673/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 103/18 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 103/18) oddalił skargę D. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nakazem z [...] października 2017 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Oddział OIP w C. na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 786 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli w dniach 26 i 31 lipca, 4 i 19 września oraz 18 października 2017 r. u pracodawcy D. S., prowadzącego [...] nakazał: 1. Oznakować drogi komunikacyjne w pomieszczeniu obrabiarek. Termin wykonania: 30.11.2017 Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 Kodeksu pracy, § 4 ust. 3 zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem), 2. Usytuować stół montażowy w pomieszczeniu o wysokości co najmniej 2,5 m. Termin wykonania: 30.11.2018 Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2, art. 214 § 1 Kodeksu pracy, § 20 ust. 4 rozporządzenia, Uzasadnienie: Stół montażowy jest ustawiony pod antresolą, na której dokonuje się klejenia klejem Chemolan B wersja 45SPb+, który jest środkiem zakwalifikowanym do niebezpiecznych. Antresola jest otwarta na pomieszczenie montażu. Pracodawca wykazuje, że pracownicy wykonują pracę codziennie po 4 godziny na dobę, zatem pomieszczenie należy zaliczyć do pomieszczeń czasowej pracy. 3. Doprowadzić do zgodności z normą natężenie oświetlenia na stanowiskach obsługi frezarki dolnowrzecionowej SCM, czopiarkl Martin, piły tarczowej EISELE, piły tarczowej FELDER KF 700, wiertarki poziomej dwustronnej DWFA-4 w obszarze zadania i w obszarze bezpośredniego otoczenia na stanowisku obsługi wiertarki warsztatowej DEDRA, frezarki dolnowrzecionowej Felder F500, prasy montażownej w obszarze zadania. Termin wykonania: decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., gdyż jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2, art. 214 § 2 Kodeksu pracy i § 10 ust. 1 rozporządzenia, 4. Określić dopuszczalne obciążenie antresoli, na której składuje się półwyroby (obok miejsca klejenia) i antresoli, na której składuje się wyroby-krzesła (przy stanowisku malowania) i wywiesić czytelne informacje o dopuszczalnym obciążeniu antresoli. Termin wykonania: 31.12.2017 Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 Kodeksu pracy, § 68 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, 5. Zastosować w szatni, jadalni i umywalni wentylację zapewniającą odpowiednią wymianę powietrza. Termin wykonania: 30.04.2018 Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej inspekcji Pracy, art. 233 Kodeksu pracy i § 7 ust. 3, § 24 ust. 2, § 35 zał. nr 3 do rozporządzenia. 6. Urządzić ustęp z miską ustępową spłukiwaną bieżącą wodą. Termin wykonania: 30.09.2018 Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 233 Kodeksu pracy, § 111 i § 27 ust. 1 zał. nr 3 rozporządzenia, 7. wyposażyć stolarzy podczas wykonywania czynności impregnacyjnych drewnochronem ekstra powłokotwórczym, impregnatem impra i mycia pędzli rozpuszczalnikiem uniwersalnym ANED, a także podczas wykonywania czynności klejenia elementów klejem Chemolan B wersja 45SP - w rękawice ochronne odporne na działanie czynników chemicznych, przewidziane w Kartach charakterystyki tych środków. Termin wykonania: decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., gdyż jest to niezbędne ze względu na ochronę, zdrowia lub życia ludzkiego. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 2379 § 1 Kodeksu pracy, § 39c i zał. nr 2 do rozporządzenia, sekcja 8 kart charakterystyki drewnochronu ekstra powłokotwórczego, impregnatu impra, rozpuszczalnika ANED, kleju Chemolan, 8. Urządzić dla pracowników pomieszczenie z natryskiem. Termin wykonania: 30.09.2018 Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 233 Kodeksu pracy, § 21 zał. 3 do rozporządzenia, Uzasadnienie: w procesie technologicznym występuje pył drzewny; impregnacji drewna i klejenia dokonuje się środkami chemicznymi sklasyfikowanymi jako niebezpieczne, wobec tego warunki pracy wymagają po zakończeniu pracy mycia całego ciała, również w celu ochrony zdrowia pracowników. Skarżący złożył odwołanie od ww. nakazu w zakresie punktu 1, 2, 5, 6 i 8. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Okręgowy Inspektor Pracy w K. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzje 1, 2, 5, 6 i 8 zawarte w ww. nakazie inspektora pracy. Jak wskazał organ, stan faktyczny będący podstawą wydania nakazu został ujęty w protokole kontroli. Pracodawca w 13 września 2017 r. wniósł zastrzeżenia do protokołu, jednakże żaden z punktów nie dotyczył decyzji, od których wniósł odwołanie. Skarżący w treści odwołania nie kwestionował również dokonanych ustaleń stanu faktycznego w zakresie decyzji nr 1, 2, 6 i 8, ale w zakresie decyzji nr 5 dotyczącej wentylacji. Jak podkreślił organ odwoławczy, powołane w nakazie normy prawne w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określają rodzaj obowiązków ciążących na pracodawcy. Natomiast z argumentów skarżącego o niekorzystnym działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz ze zobowiązania się do wykonania nakazu po zakończonym postępowaniu nie wynika bezzasadność powyższych zarządzeń. Terminy realizacji poszczególnych decyzji wyznaczono z uwzględnieniem zaistniałych okoliczności oraz czasu niezbędnego na wykonanie nakazu. Odnosząc się natomiast do zarzutów w zakresie decyzji nr 5, organ wskazał, że pracodawca w czasie kontroli nie wskazywał na istnienie wentylacji. W zastrzeżeniach złożonych do protokołu kontroli również nie kwestionował zapisu mówiącego o braku wentylacji. Ponadto do protokołu kontroli załączony jest rysunek inwentaryzacyjny, na którym nie są zaznaczone otwory wentylacyjne. Inspektor pracy, wydając decyzję nr 5, oparł się na ustaleniach faktycznych i zebranym w trakcie czynności kontrolnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. S., zaskarżając ją w zakresie dotyczącym decyzji organu I instancji nr 1, 5, 6 i 8. W zakresie decyzji nr 1 skarżący podniósł, że organ odwoławczy w żadnym stopniu nie potwierdził i nie uzasadnił potrzeby wyznaczania drogi komunikacyjnej w pomieszczeniu obrabiarek, którego powierzchnia wynosi 100 m2 i gdzie nie ma żadnych maszyn zbudowanych w taki sposób, że należy je w jakiś sposób omijać, schylać się itd. W kwestii decyzji nr 5 i 6 skarżący podniósł, że nakaz ten był już realizowany, zaś odnośnie decyzji nr 8 Inspektor nie udowodnił zagrożenia dla życia i zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 14 lutego 2018 r. skarżący podniósł dodatkowo zarzut naruszenia przez organ art. 7b i art. 8 K.p.a. Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ na podstawie przeprowadzonej kontroli. Wniesione do protokołu kontroli zastrzeżenia skarżącego nie dotyczyły ustaleń stanu faktycznego. Jedynie w odwołaniu – w zakresie ustaleń dotyczących braku w szatni, jadalni i umywalni, wentylacji zapewniającej odpowiednią wymianę powietrza – stwierdził, że "na ścianie wewnętrznej jest wentylacja". Organ odwoławczy podniósł jednak, że w czasie kontroli pracodawca nie wskazywał na istnienie wentylacji i w zastrzeżeniach do protokołu również nie kwestionował zapisu o jej braku. Ponadto do protokołu kontroli załączony został rysunek inwentaryzacyjny, na którym nie zostały zaznaczone otwory wentylacyjne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone na podstawie prawidłowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów. Dotyczy to również ustaleń dotyczących braku wentylacji w szatni, jadalni i umywalni. Ustalenia te były zgodne z protokołem kontroli, a skarżący w zastrzeżeniach nie podniósł zarzutów w tym zakresie. Także w treści skargi skarżący nie kwestionował ustaleń dokonanych przez organ, a zawarł jedynie własną ocenę co do tego, czy istnieje potrzeba wykonania poszczególnych punktów nakazu. W szczególności w części dotyczącej wentylacji, podniósł, że w pomieszczeniach zaplecza sanitarnego wietrzenie odbywa się poprzez możliwość otwierania okien i w związku z tym stwierdził, że jest to spełnieniem wymogu dotyczącego wentylacji. W kwestii obowiązku oznakowania dróg komunikacyjnych w pomieszczeniu obrabiarek skarżący zarzucił, że organ nie potwierdził potrzeby wyznaczania takich dróg. W pozostałym zakresie skarżący podniósł argumenty zawierające jego ocenę co do tego, czy istnieje potrzeba urządzenia dla pracowników pomieszczenia z natryskiem, a także ustępu z miską ustępową spłukiwaną wodą bieżącą. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, Inspektor pracy wskazał obok ogólnej podstawy działania z art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, przepisy stanowiące podstawę prawną wszystkich punktów nakazu z dnia [...] października 2017 r. W zakresie pkt 1 był to przepis art. 207 § 2 Kodeksu pracy oraz § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia, w którym obowiązek pracodawcy został określony kategorycznie. W zakresie pkt 5 był to przepis art. 233 Kodeksu pracy oraz § 7 ust 3 i § 24 ust. 2, § 35 załącznika nr 3 do rozporządzenia, które także wskazują na obligatoryjność zastosowania systemu wentylacji w wymienionych pomieszczeniach, niezależnie od tego, czy istnieje w nich możliwość otwierania okien. W treści regulacji określono wymogi w zakresie wymiany powietrza również w sytuacji, w której pomieszczenie szatni jest wyposażone w okna otwieralne. Możliwość otwierania okna nie jest zatem równoznaczna ze spełnieniem wymogu dotyczącego wentylacji. W zakresie pkt 6 nakazu, był to przepis art. 233 Kodeksu pracy oraz § 111 rozporządzenia oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. W tej kwestii skarżący przytoczył zapis z wyników poprzedniej kontroli inspekcji pracy, według którego "w zakresie zapewnienia pracownikom toalety pracodawca na placu zakładu uruchomił toaletę w postaci wychodka" i w związku z tym podniósł w skardze, że przedmiotowy nakaz inspektora pracy jest bezzasadny, gdyż "ubikacja w formie wychodka nie jest objęta żadnym zakazem". Twierdzenia skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż cytowany przepis ww. § 27 ust. 1 w sposób nie budzący wątpliwości określa, że zainstalowane w ustępach miski ustępowe i pisuary powinny być spłukiwane bieżącą wodą oraz podłączone do kanalizacji. W niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyłączenia zawarte w § 27 ust. 4 załącznika, dotyczące pracowników zatrudnionych na otwartej przestrzeni poza terenem zakładu pracy przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące oraz zatrudnionych w budynkach niewyposażonych w instalację wodociągową i kanalizacyjną. W zakresie pkt 8 nakazu był to przepis art. 233 Kodeksu pracy oraz § 21 załącznika nr 3 do rozporządzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie organ podniósł, że skoro w procesie technologicznym występuje pył drzewny, impregnacji drewna i klejenia dokonuje się środkami chemicznymi sklasyfikowanymi jako niebezpieczne, to warunki pracy wymagają po zakończeniu pracy mycia całego ciała, w celu ochrony zdrowia pracowników. Skarżący nie kwestionował powyższych ustaleń, a jedynie zawarł w skardze własną ocenę, czy występowanie w miejscu pracy tych czynników, uzasadnia konieczność stosowania natrysku dla pracowników. Subiektywne przekonanie pracodawcy co do potrzeby używania natrysku po pracy wykonywanej w ww. warunkach, nie jest jednak sformułowaniem zarzutu naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu, a zatem nie może prowadzić do podważenia zgodności z prawem wydanego nakazu w tej części. Mając na powyższe uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie przepisów proceduralnych, art. 7a K.p.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie pojawiły się wątpliwości co do treści normy prawnej, które należy rozstrzygnąć na korzyść strony, a w przedmiotowej sprawie zostały rozstrzygnięte na niekorzyść, 2. naruszenie przepisów proceduralnych, art. 13 K.p.a. poprzez brak dążenia przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. oraz Sąd pierwszej instancji do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżący wyrażał chęć zawarcia ugody i osiągnięcia porozumienia w kwestii podnoszonych przez niego zarzutów od decyzji, jednakże na żadnym etapie postępowania druga strona nie wyrażała woli zawarcia polubownego rozstrzygnięcia; 3. naruszenie przepisów proceduralnych, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowań w przedmiocie wydania zezwolenia na rozbudowę i przebudowę warsztatu stolarskiego (postępowanie przez Starostą T., sygn.. [...]) oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz pomieszczeń gospodarczych na zakład produkcji wyrobów z drewna (postępowanie przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego, sygn. akt [...]). Postępowania te należy uznać za prejudycjalne w stosunku do niniejszego postępowania, 4. naruszenie art. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, bowiem w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do nałożenia obowiązku wytyczenia dróg komunikacyjnych i transportowych na terenie zakładu skarżącego, 5. naruszenie postanowień załącznika nr 3 rozporządzenia w zakresie rozdziału 2 (Szatnie), rozdziału 3 (Umywalnie i pomieszczenia z natryskami) oraz rozdziału 4 (Ustępy) poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odnośnie naruszenia art. 7a K.p.a. wskazał na przykładzie innych podmiotów, które prowadzą znacznie bardziej niebezpieczną dla zdrowia i życia pracowników działalność, że narzucone na niego obowiązki w pkt. 1, 5, 6 i 8 są nieuzasadnione i bezpodstawne. Skoro natomiast w innych przypadkach normy zastosowane wobec skarżącego traktuje się jako nieobowiązkowe, a skarżącemu narzuca się ich stosowanie jako obowiązek to pojawiają się wątpliwości co do interpretacji normy prawnej. Skarżący podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się pominięcia art. 13 K.p.a., bowiem na żadnym etapie postępowania nie zostały podjęte działania zmierzające do przeprowadzania mediacji lub skłaniające strony do zawarcia ugody. Sąd powinien również uwzględnić fakt, że wykonanie nakazów Inspektora Pracy zależy od pozytywnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnośnie zarzutów naruszenia rozporządzenia skarżący z kolei wskazał, że nie nakłada ono obligatoryjnego obowiązku z uwagi na fakt że stosowanie tego przepisu powinno być stosowane po dokładnym przeanalizowaniu specyfiki pracy oraz zagrożeń z nią związanych w danym zakładzie pracy. Należy odróżnić zakład pracy w którym występują czynniki szkodliwe dla zdrowia lub zagrażające bezpieczeństwu pracowników od zakładu, w którym brak jest takich czynników. W zakładzie pracy skarżącego nie uzasadniono na czym polega zagrożenie życia i zdrowia. Pismem z 10 września 2021 r. skarżący, zaś organ pismem z 14 września 2021 r. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), gdyż strony postępowania wyraziły zgodę na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić na wstępie należało, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego określenia zarzutów w treści samej kasacji i oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższe, jako błędnie skonstruowany a w konsekwencji jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 7a K.p.a., doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako art. 7a § 1 K.p.a. Przepis ten określa przesłanki zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku albo ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia oraz gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Przepis ten nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy prawnej, bez powiązania jej z konkretną normą prawną, która w ocenie strony skarżącej budzi wątpliwości interpretacyjne. Na taką normę prawną nie wskazał autor skargi kasacyjnej, odwołując się do ogólnikowo do "Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia z dnia 26 września 1997 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1650 zm. wraz z załącznikiem numer 3, których określone przepisy nie powinny zostać zastosowane w stosunku do skarżącego". Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organy precyzyjnie określiły konkretne przepisy ww. rozporządzenia lub załącznika do tego rozporządzenia, przyporządkowując je do nałożonych na skarżącego obowiązku. Również Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli wydanych w sprawie decyzji i nakazu w nawiązaniu do tychże konkretnych przepisów. Natomiast brak wskazania w skardze kasacyjnej wykładnia, których przepisów i dlaczego prowadzi do niedających się usunąć wątpliwości, wyklucza kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Jako wadliwy należało uznać także zarzut naruszenia art. 13 K.p.a., również sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako art. 13 § 1 K.p.a. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przepis ten nie jest adresowany do sądu administracyjnego i nie można było skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji jego naruszenia. Po drugie, autor skargi kasacyjnej całkowicie pominął to, że charakter niniejszej sprawy nie dawał podstaw do polubownego jej rozstrzygnięcia, a co jest warunkiem zastosowania art. 13 § 1 K.p.a. Ugoda może być zawarta pomiędzy stronami i nie jest dopuszczalne jej zawarcie w sprawie, w której występuje tylko jedna strona. W takich sprawach strona nie może zawrzeć ugody z organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda może być więc zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2239/15 oraz z 6 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2364/18 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ administracyjny w postępowaniu administracyjnym nie jest jego stroną, ale samodzielnym podmiotem, który prowadzi i rozstrzyga sprawę. Zarówno ugoda jak i mediacja są zatwierdzane i prowadzone przed organem a nie pomiędzy organem a stroną. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć trzeba, że zgodnie z tym przepisem "[o]rgan administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 1077/18 i 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 742/21). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Zezwolenie na rozbudowę i przebudowę warsztatu stolarskiego lub zakończenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz pomieszczeń na zakład produkcji wyrobów z drewna nie miało wpływu na obowiązek nakazania przez organ Państwowej Inspekcji Pracy usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia. Sygnalizując, że również i w przypadku tego zarzutu, skarżący pominął to, że przepis ten składa się z czterech ustępów, przede wszystkim podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że wobec kategorycznego brzmienia § 4 ust. 1 in principio rozporządzenia organ był zobowiązany do wydania nakazu w tym zakresie. Zgodnie z tym przepisem: "[p]racodawca jest obowiązany zapewnić na terenie zakładu pracy wykonane i oznakowane, zgodnie z Polskimi Normami i właściwymi przepisami, drogi komunikacyjne i transportowe (...)". W świetle tego przepisu nie było obowiązkiem organu dokonanie analizy specyfiki pracy czy zagrożeń występujących w zakładzie, jak stwierdza skarżący, a jedynie ustalenie, czy na terenie zakładu pracy zostały prawidłowo wykonane i oznakowane drogi komunikacyjne i transportowe. Również to, czy w innym zakładzie ww. obowiązek został prawidłowo zrealizowany, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie ww. przepisu. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia "postanowień załącznika nr 3 rozporządzenia", stwierdzić trzeba, że również w tym przypadku zarzut ten został sformułowany w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli kasacyjnej i pełne odniesienie się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć trzeba, że załącznik ten zawiera szereg norm prawnych, zawartych w 44 paragrafach, które powinny zostać wyraźnie wskazane w treści zarzutu oraz opisane na czym miałoby polegać ich uchybienie przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący temu obowiązkowi uchybił, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołując jedynie treść § 7 ust. 1 – 3, § 21 ust. 1 i § 27 ust. 1 rozporządzenia. Analizując § 7 ust. 3 rozporządzenia, którego zastosowanie było sporne w sprawie, stwierdzić trzeba, że obowiązkiem pracodawcy jest wymiana powierza w określonych ilościach w przeliczeniu na godzinę. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji obowiązek ten, prócz pomieszczenia szatni, nie jest zależny od wyposażenia w okna otwieralne, a zatem organ miał podstawy do skierowania wobec skarżącego nakazu zastosowania wentylacji zapewniającej odpowiednią wymianę powietrza w szatni, jadalni i umywalni. Przepis ten nie stanowi, w jaki sposób ma być dokonywana powyższa wymiana powierza, a więc daje to organowi formułującemu taki nakaz swobodę w dobrze środków. Odnosząc się z kolei do § 21 ust. 1 rozporządzenia, stwierdzić trzeba, że organ wskazał, jakie warunki pracy lub ochrony zdrowia pracowników wprowadzają wymóg utworzenia miejsca z natryskami. Mianowicie były to kontakt pracowników z pyłem drzewnym, impregnatami drewna i klejami sklasyfikowanymi jako środki niebezpieczne, wymagające po zakończeniu pracy umycia całego ciała. W nawiązaniu zaś do § 27 ust. 1 rozporządzenia skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które wyłączałyby wobec niego obowiązek sformułowany w tym przepisie. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. ----------------------- Uz