I OSK 745/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Po 699/18 w sprawie ze skargi R[...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 czerwca 2018 r. nr P[...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., II SA/Po 699/18 oddalił skargę R[...]na decyzję W[...]z dnia 6 czerwca 2018 r. nr P[...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty P[...] z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 5[...]orzekającą o utracie przez R[...] statusu osoby bezrobotnej z dniem 5 kwietnia 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 § 1 w związku z art. 167 i art. 163 § 2 p.p.s.a. i w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), dalej jako "u.COVID-19", i w konsekwencji rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym niezawiadomieniu strony o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wobec czego skarżący nie miał możliwości złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, złożenia ewentualnych wyjaśnień czy przedłożenia dodatkowych dokumentów, co ostatecznie mogło istotnie wpłynąć na możliwość dochodzenia przez skarżącego swoich praw. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i rozstrzygnięcie o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego wypada na wstępie zauważyć, iż ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od jawnego rozpoznania spraw przed sądem administracyjnym (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Przepisem szczególnym, przewidującym możliwość rozstrzygnięcia sprawy na posiedzeniu niejawnym jest art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19 (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji, stanowił podstawę uprawnienia przewodniczącego do zarządzenia przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, w sytuacji gdy uznał on rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach badanej sprawy zarządzenie na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19 Przewodniczący wydał w dniu 5 października 2020 r., kierując sprawę ze skargi R[...] do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z kolei zarządzeniem z dnia 6 października 2020 r. wyznaczono – na dzień 5 listopada 2020 r. – termin posiedzenia niejawnego. Powyższe zarządzenia nie zostały doręczone stronom postępowania, zaś w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym zapadł zaskarżony wyrok. Porządkując okoliczności sprawy należy jeszcze zauważyć, iż autor kasacji nie podważa samej zasadności skierowania niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym ale zarzuca niezgodne z prawem niepowiadomienie skarżącego o skierowaniu sprawy do rozpoznania w powyższym trybie i niepowiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego. Odnosząc się do powyższych zarzutów wypada zauważyć, iż jakkolwiek trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, iż zgodnie z art. 163 § 2 p.p.s.a. postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom, to jednak wadliwie odczytuje treść art. 167 p.p.s.a. Przepis ten nie nakazuje bowiem do zarządzeń przewodniczącego stosować art. 163 § 2 p.p.s.a. lecz stanowi, że przepisy rozdziału 10 p.p.s.a. zatytułowanego: "Orzeczenia sądowe", stosuje się odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na określoną specyfikę ich sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; L.Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 299–302; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). W art. 167 p.p.s.a. ustawodawca posługuje się odesłaniem do pewnej grupy przepisów zawartej w rozdziale tyczącym orzeczeń sądowych. Tak ogólne zakreślenie odesłania wskazuje, iż tylko niektóre z przepisów tego rozdziału będą mogły znaleźć zastosowanie do zarządzeń przewodniczącego. Z pewnością nie będą to regulacje odnoszące się do wyroków. Z kolei odpowiednie stosowanie do zarządzeń przepisów dotyczących postanowień, może dotyczyć tylko takich zarządzeń przewodniczącego, które ze względu na swój charakter, treść i skutki zbliżone są do postanowień sądu. Taki charakter ma m.in. zarządzenie przewodniczącego o pozostawieniu pisma strony bez rozpoznania (art. 49 § 2 p.p.s.a.) i przedłużeniu lub skróceniu terminu sądowego (art. 84 p.p.s.a.) (vide: T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 167). Powyższego charakteru nie mają zarządzenia przewodniczącego mające wyłącznie techniczny charakter, a do takich należą zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania w określonym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym, czy o wyznaczeniu terminu takiego posiedzenia. Nie mają one charakteru, treści i nie wywołują skutków zbliżonych do postanowień sądu. Brak jest zatem tego rodzaju ważkich okoliczności, które mogłyby wskazywać, iż przepis art. 163 § 1 p.p.s.a., tyczący doręczeń postanowień wydawanych na posiedzeniu niejawnym, mógłby znaleźć zastosowanie do zarządzeń przewodniczącego o technicznym i przygotowawczym charakterze. Przepisy art. 163 § 1 i art. 167 p.p.s.a. nie stanowią zatem podstawy prawnej kreującej obowiązek doręczenia stronie tego rodzaju zarządzeń przewodniczącego. Należy także dostrzec, iż jakkolwiek posiedzenia niejawne przewidziane są generalnie dla załatwienia kwestii formalnych (np. odrzucenia skargi), a także zagadnień wpadkowych (wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, zawieszenie postępowania), to ten tryb postępowania znajduje coraz szersze zastosowanie do załatwienia istoty sprawy sądowoadministracyjnej (art. 119 w związku z art. 120 p.p.s.a.). Ustawodawca tryb rozstrzygania spraw na posiedzeniu niejawnym przewidział także w art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19. Powyższe nie wpłynęło jednak na zmianę regulacji odnoszących się do charakteru prawnego zarządzenia przewodniczącego o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i o wyznaczeniu terminu takiego posiedzenia. Tym samym charakter przedmiotu rozstrzyganego na posiedzeniu niejawnym, także nie może być postrzegany w kategoriach przesłanki obowiązku doręczenia stronie ww. zarządzeń przewodniczącego. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, iż dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej, winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Uznano przy tym, że dla możliwości podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na posiedzeniu niejawnym, zachowany jest standard ochrony praw stron i uczestników postępowania, w sytuacji gdy zostali powiadomieni o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego i umożliwiono im przedstawienie w zakreślonym terminie dodatkowych wyjaśnień w sprawie (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., I OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada zatem skonstatować, iż powyższe stanowisko wyrażone zostało w odniesieniu do możliwości podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym konkretnej uchwały, w warunkach zagrożenia pandemicznego. Podwaliny pod to stanowisko dał art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia ww. uchwały, wskazujący, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Powyższy przepis nie był adresowany do wojewódzkich sądów administracyjnych, a zatem sądy I instancji nie uzyskał dodatkowych instrumentów prawnych umożliwiających pozostawanie ze stronami postępowania w dialogu tyczącym ich zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli taki dialog się jednak toczył, to wypada go oceniać jako przejaw "elegancji prawnej" ze strony sądu I instancji, zaś jego zaniechanie nie może być traktowane jako naruszenie przepisów prawa. Rzecz jasna dialog między sądem i uczestnikami postępowania mógł się toczyć w zakresie wyjaśnienia możliwości zastosowania rozwiązań technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy (art. 15zzs4 ust. 2 i 3 u.COVID-19), skoro jednak skarga kasacyjna nie kwestionuje zasadności skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, to powyższa kwestia wykracza poza ramy sprawy wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. Oceniając zarzut kasacyjny należy także dostrzec, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść podjętego rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowane nim prawo strony (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016 r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oznacza to po stronie skarżącego kasacyjnie obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II FSK 330/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji formułując powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazuje jednak na żadne konkretne okoliczności, które mogłyby uprawdopodabniać możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Odwołuje się natomiast generalnie do utraconej możliwości domagania się rozpoznania sprawy na rozprawie, co "mógłby uzasadnić potrzebą przeprowadzenia dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.". Powyższe argumentacja nie uprawdopodabnia możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, zgłaszana możliwości domagania się rozpoznania sprawy na rozprawie, pozostaje w opozycji do wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska o niekwestionowaniu zasadności skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Po drugie, przepisy art. 15zzs4 ust. 2 i 3 u.COVID-19 nie wskazują na możliwość rozpoznania sprawy na rozprawie, w razie konieczności przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Po trzecie zaś, skarżący nie wskazał konkretnego dowodu, który zamierzałby przeprowadzić, a dowód ten mógłby wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku. Odnosząc się jeszcze do kwestii dochowania przez Sąd I instancji standardu ochrony praw stron postępowania, wypada zauważyć, że przed wyznaczeniem niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, była ona trzykrotnie kierowana do rozpoznania na rozprawie (w dniach 31 stycznia 2019 r., 18 lipca 2019 r. i 5 marca 2020 r.). Skarżący był obecny na każdym terminie rozprawy i wyrażał stanowisko w sprawie. Nie formułował wówczas nowych zarzutów, niepodnoszonych wcześniej w postępowaniu administracyjnym lub w skardze do Sądu I instancji. Nie zgłaszał także wniosków dowodowych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Rozprawy te nie kończyły się zamknięciem przewodu sądowego, bowiem skarżący na kolejnych terminach zgłaszał wnioski o wyłącznie sędziego. Wnioski te okazywały się niezasadne (vide: postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OZ 337/19; postanowienie NSA z dnia 25 października 2019 r., I OZ 1018/19; postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., I OZ 472/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy wypada potwierdzić, że skarżący miał możliwość wyczerpującego zaprezentowania swego stanowiska w sprawie przed Sądem I instancji. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.