I OSK 1684/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/21 o odrzuceniu skargi R. S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę R. S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 5 stycznia 2020 r. M. S. dokonał na rzecz Gminy Wrocław wpłaty kwoty 317,38 zł za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w udziale 1961/754719 przynależnym do miejsca postojowego [...] w garażu wielostanowiskowym w odniesieniu do nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. [...]. Wobec niewydania przez organ zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) pełnomocnik strony złożył ponaglenie. Następnie, w dniu 25 stycznia 2021 r. organ wydał zaświadczenie nr [...], o treści zgodnej z wymogami ustawy, doręczone do rąk pełnomocnika dnia 8 lutego 2021 r. Zaświadczenie to w podstawie prawnej przywołuje art. 7 ust. 9 powołanej ustawy oraz art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę przytoczył treść art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 wyjaśniono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wobec powyższego Sąd przyjął, że skoro skarga na bezczynność została wniesiona już po wydaniu przez organ zaświadczenia o treści żądanej przez stronę to należało skargę odrzucić. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł R. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 391 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 391 § 1d K.p.a. co wyrażało się wydaniem orzeczenia mimo niekompletnych akt sprawy, nieprzeprowadzeniem z urzędu dowodów z dokumentów wyszczególnionych poniżej, w sytuacji gdy Prezydent Wrocławia nie przekazał kompletnych akt administracyjnych, to jest - korespondencji wysłanej do pełnomocnika skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP i odebranej przez niego w dniu 1 lutego 2021 r., zawierającej: a) pismo ogólne (przewodnie) zatytułowane "[...]"; b) załącznik do ww. pisma w postaci pliku o nazwie "[...]", stanowiący zaświadczenie nr [...] wydane dla R. S. w formie dokumentu elektronicznego; c) załącznik do ww. pisma w postaci pliku o nazwie "Podpis_elektroniczny.xades", stanowiący kwalifikowany podpis elektroniczny, którym osoba uprawniona, działająca w imieniu Prezydenta Wrocławia, podpisała zaświadczenie wymienione w pkt b; a także niedołączenia do akt sprawy następującego dokumentu: d) raportu weryfikacji kwalifikowanego podpisu elektronicznego, tj. dowodu przeprowadzania walidacji kwalifikowanego podpisu elektronicznego, o którym mowa w pkt c, złożonego na zaświadczeniu, o którym mowa w pkt b; pomimo tego, że w ponagleniu z dnia 12 stycznia 2021 r. pełnomocnik w jego treści sformułował wyraźne żądanie kierowania wszelkiej korespondencji w sprawie na jego adres elektroniczny, podając jednocześnie swój adres elektroniczny, co skutkowało tym, że Prezydent Wrocławia będąc związanym owym żądaniem (art. 391 § 1 pkt 2 K.p.a.) wydał zaświadczenie nr [...] w formie dokumentu elektronicznego w dniu 27 stycznia 2021 r., a więc już po wniesieniu skargi, a nie jak błędnie przyjął WSA we Wrocławiu przed jej wniesieniem, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenia skargi; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi m.in. w oparciu o dokument z innej sprawy administracyjnej, która nie dotyczy R. S., a M. S. (jako strony, a nie pełnomocnika), to jest - zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji nadanej przesyłką rejestrowaną podpisanego przez M. S. w dniu 8 lutego 2021 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny: 1) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu; 2) w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadził dowody z następujących dokumentów: a) pisma ogólnego z dnia 27 stycznia 2021 r. zatytułowanego "[...]"; b) załącznika do ww. pisma ogólnego z dnia 27 stycznia 2021 r. w postaci pliku o nazwie "[...]’, stanowiącego zaświadczenie nr [...] wydane dla R. S. w formie dokumentu elektronicznego; c) załącznika do ww. pisma ogólnego z dnia 27 stycznia 2021 r. w postaci pliku o nazwie "Podpis_elektroniczny.xades", stanowiącego kwalifikowany podpis elektroniczny, którym osoba uprawniona, działająca w imieniu Prezydenta Wrocławia, podpisała zaświadczenie wymienione w pkt b; d) raportu z weryfikacji (walidacji) kwalifikowanego podpisu elektronicznego, o którym mowa w pkt c, złożonego na zaświadczeniu, o którym mowa w pkt b; na okoliczność wydania w dniu 27 stycznia 2021 r. przez Prezydenta Wrocławia wobec R. S. zaświadczenia nr [...] w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym; 3) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismami z dnia 9 i 12 lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił podstawy skargi kasacyjnej o następujące naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 83 § 5 P.p.s.a. poprzez całkowitą dowolność w zakresie ustalenia daty wniesienia przez skarżącego skargi i błędne przyjęcie, że miało to miejsce w dniu 27 stycznia 2021 r., w sytuacji, gdy skarga została wniesiona w formie dokumentu elektronicznego, zaś z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia nr [...], jednoznacznie wynika, że skarga została wniesiona do elektronicznej skrzynki podawczej Prezydenta Wrocławia w dniu 26 stycznia 2021 r.; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 83 § 5 P.p.s.a. co wyrażało się wydaniem orzeczenia mimo niekompletnych akt sprawy, nieprzeprowadzeniem z urzędu dowodu z dokumentu tj. Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia nr [...] na okoliczność ustalenia daty wniesienia skargi z dnia 26 stycznia 2021 r., w sytuacji gdy Prezydent Wrocławia nie przekazał WSA we Wrocławiu kompletnych akt sądowoadministracyjnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadził dowód z dokumentu, tj. Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia nr [...] na okoliczność ustalenia daty wniesienia skargi, które miało miejsce w dniu 26 stycznia 2021 r., gdyż w tym dniu skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł skargę w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej Prezydenta Wrocławia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę R. S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej stwierdził, że skoro skarga ta została wniesiona już po wydaniu przez organ zaświadczenia o treści żądanej przez stronę to należało skargę odrzucić. W skardze kasacyjnej zakwestionowano powyższe stanowisko, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 391 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 391 § 1d K.p.a.; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 83 § 5 P.p.s.a. oraz 4) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 83 § 5 P.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności związane z oceną skuteczności skargi na bezczynność złożonej po zakończeniu przez organ sprawy. Zastrzeżenia budziła kwestia możliwości wniesienia takiej skargi po zakończeniu postępowania. Zagadnienia wynikające z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie były bowiem rozstrzygane w sposób jednolity. Z jednej strony sądy administracyjne przyjmowały, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Z drugiej zaś strony nie były odosobnione orzeczenia, w których sądy administracyjne przyjmowały stanowisko odmienne, akcentując konieczność ochrony podmiotów skarżących przez przyznanie im prawa do uzyskania deklaratoryjnego wyroku, który stwierdza dopuszczenie się przez organ w toku postępowania bezczynności. Przedstawione rozbieżności zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, na którą powołał się Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu i który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela. We wskazanej uchwale zawarto stanowisko, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Uchwała ta pozostaje wiążąca również dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną na zasadzie art. 269 P.p.s.a. i znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy organ wydając w formie czynności materialno-technicznej żądane zaświadczenie nie pozostaje w bezczynności. Jak podkreślano w powyższej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności organu administracji, a więc jak w rozpoznawanej sprawie wydania zaświadczenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu właściwie ocenił, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, bowiem Prezydent Wrocławia wydał w dniu 25 stycznia 2021 r. żądane zaświadczenie - w kontekście ww. uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. - brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny. W dniu składania skargi na bezczynność (26 stycznia 2021 r.) istniało już bowiem zaświadczenie nr [...] o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności wydane przez Prezydenta Wrocławia w dniu 25 stycznia 2021 r., zatem organ ten na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, bada się bowiem na dzień złożenia skargi, a taki stan na dzień złożenia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie występował. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska skarżącego kasacyjnie, że ww. zaświadczenie zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego w dniu 27 stycznia 2021 r., a więc po wniesieniu skargi, a nie jak przyjął Sąd I instancji przed jej wniesieniem, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenia skargi. Zaświadczenie o wniesieniu opłaty zostało wydane w formie papierowej w dniu 25 stycznia 2021 r., zostało ono opatrzone pieczęcią i podpisane własnoręcznie przez upoważnioną osobę, a nie podpisem elektronicznym. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 217 § 4 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 października 2021 r., zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie. W takim przypadku zaświadczenie jest opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym osoby upoważnionej do jego wydania albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że tylko w przypadku wystąpienia z żądaniem w sposób, o którym mowa w powołanym przepisie zaświadczenie jest opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym osoby upoważnionej do jego wydania albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną. Oznacza to możliwość załatwienia sprawy w formie elektronicznej, równorzędnej z papierową, ale tylko za zgodą strony. Zgoda ta powinna dotyczyć wyraźnie takiej formy wydania zaświadczenia. Brak odniesienia się do postaci zaświadczenia w żądaniu jego wydania należy tłumaczyć jako obowiązek wydania go w postaci papierowej. Nie można też przyjąć domniemania odpowiedniej postaci zaświadczenia w stosunku do sposobu złożenia wniosku (inaczej niż w postępowaniu ogólnym). Nie można zatem zakładać, że złożenie wniosku z użyciem środków komunikacji elektronicznej oznacza konieczność wydania elektronicznego zaświadczenia (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 217). W rozpoznawanej sprawie, z treści ponaglenia z dnia 12 stycznia 2021 r. nie wynika aby strona lub jej pełnomocnik zwracali się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia w formie elektronicznej. W ww. piśmie zwrócono się jedynie o kierowanie wszelkiej korespondencji na adres elektroniczny pełnomocnika, co nie jest równoznaczne z żądaniem wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego. Z tych względów na niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 391 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 391 § 1d K.p.a. W odniesieniu do zarzutów dotyczących ustalenia właściwej daty wniesienia przez R. S. skargi należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że miało to miejsce w dniu 27 stycznia 2021 r., w sytuacji, gdy skarga została wniesiona w formie dokumentu elektronicznego, zaś z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia nr [...], jednoznacznie wynika, że skarga została wniesiona do elektronicznej skrzynki podawczej Prezydenta Wrocławia w dniu 26 stycznia 2021 r. Stwierdzone uchybienie nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach zaświadczenie zostało wydane w dniu 25 stycznia 2021 r., tj. przed wniesieniem skargi. Z tych samych względów nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi m.in. w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poddaje się kontroli instancyjnej i pozwala ustalić motywy jakimi kierował się Sąd przy jego podjęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie odniósł się co prawda do podnoszonej przez Prezydenta Wrocławia w odpowiedzi na skargę braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, jednakże z uwagi na powołanie treści art. 3 § 2 P.p.s.a. i poddanie skargi ocenie dopuszczalności w sytuacji wniesienia jej po wydaniu zaświadczenia należało przyjąć, że zaskarżona forma działania organu administracji publicznej należy do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 K.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w K.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.