I OSK 1161/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2158/10 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2158/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009r., sygn. akt IV SAB/Wa 98/09 zobowiązał Starostę Warszawskiego Zachodniego do rozpoznania wniosku S. R. z dnia 23 lutego 2009 r., dotyczącego przebiegu zachodniej granicy działki o nr ew. [...], położonej w gminie B., w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Warszawski Zachodni umorzył toczące się postępowanie administracyjne z wniosku S. R. z dnia 23 lutego 2009 r. bowiem wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu wniosek z dnia 23 lutego 2009 r. dotyczył przebiegu zachodniej granicy działki o nr ew. [...], położonej w gminie B., podczas gdy działka ta do skarżącego nie należała i nie należy, a jest własnością innych osób. Należąca natomiast do niego posesja o nr [...] graniczy z działką o nr [...] od wschodu. Starosta w swym rozstrzygnięciu odniósł się do załączników przedłożonych wraz z wnioskiem. Wskazano, iż wnioskodawcy zależy na ustaleniu szerokości pasa drogowego, przyległego do zachodniej granicy działki [...], na 7m. W decyzji wykazano, iż już w akcie własności ziemi S. i J. R. stali się właścicielami działki [...], o pow. [...]ha i nie graniczyli z działką drogową nr [...] (obecnie nr [...]). Właścicielami zaś działki o nr ew. [...] (obecnej [...]) byli E. i A. R. Starosta zaznaczył nadto, że S. R. podpisał 21 lipca 1976 r. protokół z przesłuchania strony na okoliczność stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, potwierdzając stan istniejący. Zmiana numeracji tych działek nastąpiła operatem w 1979r. w trakcie kontroli ewidencji gruntów. Starosta wywiódł nadto, że wypis i wyrys z ewidencji gruntów z 1989 r., na podstawie którego S. i J. R. założyli dla swej nieruchomości księgę wieczystą potwierdza, że działka drogowa nr [...] graniczy z działką nr [...], a jej właścicielami byli wówczas E. i A. R., a nie S. i J. R. Mając na uwadze brak u wnioskodawcy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Starosta przyjął, iż nie posiada legitymacji procesowej do występowania z tym wnioskiem. Na skutek wniesionego przez S. R. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając kontrolowane rozstrzygniecie za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. R. podniósł, iż tak zakreślony przedmiot jego żądania nie był wyczerpujący i stanowił jeden z elementów, w zakresie których kwestionuje istniejące podziały geodezyjne na tym terenie. Zażądał wycofania mapy sporządzonej przez geod. B., sporządzonej w 1992 r., bowiem "zawiera błąd graniczny z działką [...]". Zarzucił pominięcie przez geodetów pasa gruntu biegnącego przez działkę nr [...], należącego do jego działki nr [...] i dzielącego działkę nr [...] na dwie odrębne części. Podniósł, że miara czołowa dla działki [...] na dwóch różnych mapach z 1976 r. oraz z 1992 r. różni się o ponad 20m. Podkreślił nadto, że od 1969 r. włada działką nr [...], obecnie wystąpił o jej zasiedzenie, bo jedynie błędy w uwłaszczeniu spowodowały, iż jej właścicielami stali się E. i A. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że przedmiot bezczynności Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego został sformułowany w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 98/09. Sąd, stwierdzając wówczas bezczynność organu, w zakresie żądania skarżącego, zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku S. R. z dnia 23 lutego 2009 r. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w ten właśnie sposób sformułował ostatecznie, na rozprawie, swe żądanie. Wyrok ten stał się prawomocny i zakresu żądania, które winno być rozpoznane przez organ pozostający w bezczynności, skarżący nie zakwestionował. W tej sytuacji organy geodezyjne, w celu wykonania wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. były uprawnione i zobowiązane do rozstrzygnięcia wniosku z dnia 23 lutego 2009 r. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, iż we wniosku skarżący domagał się przywrócenia przebiegu zachodniej granicy działki nr [...] według stanu wynikającego z "operatu wykazanego w 1963 r." dla działki nr [...], według dokumentacji uwłaszczeniowej oraz według mapy, w oparciu o którą założono księgę wieczystą dla działki nr [...]. Tak zakreślone żądanie wnioskodawcy, potwierdzone w wyniku ustaleń poczynionych przez Sąd w sprawie o bezczynność, pozwalało na przyjęcie, iż S. R. nie posiada legitymacji do złożenia żądania wskazanej treści. Właścicielami działki o nr ew. [...], podzielonej obecnie na działki o numerach [...], [...] oraz [...], która z kolei podzielona została na działki: [...], [...] i [...] (poza działką [...], która jako droga jest własnością Gminy B.) są aktualnie L. i K. L. Im zatem przysługiwałby przymiot stron takiego postępowania. Działka należąca do skarżącego o nr ew. [...], położona jest bowiem na wschód od tych nieruchomości. Stąd też postępowanie tyczące przebiegu zachodniej granicy byłej działki nr [...], a obecnie działek powstałych na skutek jej podziału, nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Zdaniem WSA w Warszawie bez znaczenia dla wyniku postępowania jest złożenie przez skarżącego wniosku o zasiedzenie działki nr [...] w jej dawnych granicach. Okoliczność ta nie mogła przemawiać za posiadaniem przez skarżącego legitymacji w tym postępowaniu zważywszy, iż postępowanie to jest w toku i nie zapadło dotąd rozstrzygniecie potwierdzające, że skarżącemu przysługuje prawo własności do tego terenu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. R., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. skutkującym nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) naruszenie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skutkującym nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3) naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. skutkującym nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnego uznania organu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskiem z dnia 23 lutego 2009 r. S. R. wniósł początkowo, co prawda o przywrócenie przebiegu zachodniej granicy działki nr [...] według stanu z pierwotnego operatu wykonanego w 1963 r., jednakże następnie wniósł o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, co jak ustalono w toku postępowania było o tyle uzasadnione, że istotnie w ewidencji tej znajdowały się błędy, na które to uwagę zwrócił skarżący. Interes prawny skarżącego został zatem przez niego wykazany. W toku postępowania wyjaśniał, że przesunięcie zachodniej granicy działki oznaczonej nr [...] może mieć bezpośredni wpływ na przebieg granicy między działką nr [...] a działką nr [...], której skarżący jest właścicielem. Ponadto S. R. złożył w Sądzie Rejonowym w P. wniosek o zasiedzenie działki nr [...], której cały czas jest władającym, co mogłoby także uzasadnić zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego wszczętego dnia 23 lutego 2009 r., w czym można dopatrywać się dodatkowo naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie w sposób zbyt formalistyczny odniósł się do złożonego wniosku. Wskazać bowiem należy, że wniosek z dnia 23 lutego 2009 r. był już kolejnym wnioskiem skarżącego, w którym domagał się dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...] sprowadzających się do naprawienia błędów w istniejących dotychczasowych wpisach, a nie jedynie zmiany zachodniej granicy działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę S. R. i oddalając ją nie naruszył przepisów postępowania. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. zapadł po wydaniu w dniu 24 listopada 2009 r. wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 98/09 ze skargi S. R. na bezczynność Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie rozpoznania wniosku. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku S. R. z dnia 23 lutego 2009 r., który dotyczył żądania zmian w ewidencji gruntów przebiegu zachodniej granicy działki [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. S. R. ww. wyroku nie kwestionował a zatem ustalony zakres przedmiotowy wiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2158/10. Na marginesie wskazać należy, że z ustalonym zakresem przedmiotowym skarżący kasacyjnie się zgodził. Na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym S. R. wyjaśnił bowiem, że składając wniosek z dnia 23 lutego 2009 r. pomylił się, ponieważ jego intencją była korekta granicy zachodniej działki nr [...] stanowiącej jego własność, a nie działki nr [...]. Odnosząc się do kwestii czy interes prawny skarżącego został przez skarżącego wykazany to zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ przez wydanie decyzji. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego mogą być normy materialnego prawa administracyjnego, finansowego, ubezpieczeń społecznych, a także prawa cywilnego, czy prawa pracy, jeżeli ustawa poddaje niektóre sprawy z tych dziedzin władczej ingerencji organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. W sytuacji gdy okaże się, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania. W sprawach dotyczących zmian w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i § 46 ust. 1 w zw. z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), stroną uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem jest właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości. W dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 23 lutego 2009 r. S. R. nie był właścicielem działki o nr ew. [...] i nie miał legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów. Prawidłowo zatem Starosta Warszawski Zachodni umorzył postępowanie z powołaniem się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych regulacji prawnych bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 k.p.a. Z powyższych względów uznając, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i wydał wyrok zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.