I GSK 650/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 98/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Rzeszowa na rzecz A. Sp. z o.o. w Ł. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 18 marca 2021 r. I SA/Rz 98/21, oddalił skargę A. sp. z o.o. w Ł. (dalej: spółka lub skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: Prezydent) w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Spółka złożyła skargą na czynność Prezydenta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej za grudzień 2020 r. na słuchaczy: B. w R. i C. w R. W ocenie skarżącej odbyło się to z naruszeniem przepisów art. 34 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17; dalej: ufzo) oraz § 10 ust. 1, 1a i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493; dalej: rozporządzenie COVID). Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie obowiązku wypłaty przez organ na jej rzecz dotacji we właściwej kwocie. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, albo oddalenie jako bezzasadnej. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA z 8 marca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa COVID), skargę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym powiadomiono strony postępowania. Termin posiedzenia wyznaczono na 18 marca 2021 r., o czym powiadomiono strony, umożliwiając im pisemne zajęcie stanowiska w sprawie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki. W motywach wyroku WSA nie podzielił stanowiska o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. W aktualnym stanie prawnym wynika ona z przepisu art. 47 ufzo, w którym wymieniono podlegające kontroli sądu administracyjnego czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa). WSA uznał, że wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący, który został wymieniony w przepisach art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a ufzo, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a ufzo, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie WSA stwierdził, że mimo dopuszczalności skarga okazała się merytorycznie niezasadna. Sąd podzielił stanowisko organu, że w skardze nie skonkretyzowano żądania i nie sformułowano zarzutów co do kwoty zaniżenia dotacji, ani składowych przyjętych do wyliczenia jej wysokości. WSA nie miał zatem możliwości skontrolowania stanowisk stron co do prawidłowości czynności dokonanych przez Prezydenta na wniosek spółki. Z uwagi na powyższe, WSA – na podstawie art. 151 ppsa – oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA skarżącą go całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie, tj.: 1. prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ppsa, poprzez przyjęcie przez WSA, że w sprawie zachodzi kognicja sądów administracyjnych, co w konsekwencji spowodowało, że sąd rozpoznał skargę merytorycznie i ją oddalił, zamiast odrzucić, w sytuacji braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie; 2. prawa procesowego, tj. art. 62 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 106 § 3 ppsa w ten sposób, że WSA wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym 18 marca 2021 r., w sytuacji gdy wcześniej wydał zarządzenie 8 marca 2021 r. o udzieleniu stronom możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, udzielając na to terminu 7-dniowego, które to zarządzenie doręczono spółce 17 marca 2021 r., podczas gdy WSA nie informując o tym strony, 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wydał wyrok, podczas ody stronie biegł jeszcze termin na złożenie pisma procesowego w sprawie, a jednocześnie WSA nie przeprowadził z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przed wydaniem rozstrzygnięcia pomimo, iż jak wskazał w sprawie występowały istotne wątpliwości niezbędne do wyjaśnienia, co w konsekwencji miało ostatecznie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i ostatecznie spowodowało, że stanowisko końcowe skarżącej nie zostało wzięte pod uwagę, przez co strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, a WSA nie uwzględnił skargi, nie uznał bezskuteczności czynności i nie zobowiązał organu do ponownego rozpatrzenia sprawy, a skargę oddalił; 3. prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 ppsa, poprzez pominięcie przez WSA istotnych okoliczności, m.in. to, że organ dopiero na etapie postępowania sądowego przedstawił informacje w zakresie sposobu wyliczenia kwoty dotacji należnej, a skarżąca przedstawiła szczegółowe wyliczenia należnej kwoty dotacji oświatowej za grudzień 2020 r. w piśmie z [...] marca 2021 r., a z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia 8 marca 2021 r. sąd nie zapoznał się z wyliczeniami skarżącej, co spowodowało brak całościowej oceny przez sąd prawidłowości postępowania organu I instancji przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spowodowało, że WSA nie uwzględnił skargi, nie uznał bezskuteczności czynności i nie zobowiązał organu do ponownego rozpatrzenia sprawy, a skargę oddalił; 4. prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 9-12 rozporządzenia COVID w brzmieniu obowiązującym od 01 do 31 grudnia 2020 r., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, iż organ wypłacił dotację zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. prawidłowo nie przekazał dotacji na słuchaczy, którzy nie posiadali statusu słuchacza w dniu pierwszego października 2020, podczas gdy przepisy ufzo oraz rozporządzenia COVID nie uzależniają kwestii wypłaty dotacji od posiadania statusu słuchacza w pierwszym dniu miesiąca, zatem dotacja winna być wypłacona na każdego słuchacza, który spełnił ustawowe warunki do otrzymania dotacji oświatowej niezależnie od terminu uzyskania przez niego statusu słuchacza. Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi na czynność Prezydenta; gdyby jednak NSA uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od Prezydenta na rzecz spółki kosztów postępowania przed NSA wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w szczególności przy uwzględnieniu trybu wskazanego w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Prezydent w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 ppsa. W pierwszej kolejności należało się odnieść do wniosku skarżącej kasacyjnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, z uwagi na braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to wniosek zasadny. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowo wywiódł, dlaczego kwestia kontroli czynności dotyczącej wypłaty kwoty dotacji oświatowej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, należy do kognicji sądów administracyjnych. Wskazać należy, że zagadnienie to było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego (notabene także w sprawie ze skargi spółki) w wyroku z 19 marca 2021 r. I GSK 1730/20 (dostępny: na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). W przywołanym wyroku wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 ufzo, to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 ufzo nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w całości podziela powyższy pogląd. Zatem naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ppsa jest bezzasadne. W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 62 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 i art. 106 § 3 ppsa, przez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym 18 marca 2021 r., w sytuacji gdy WSA wydał zarządzenie 8 marca 2021 r. o udzieleniu stronom możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, udzielając na to terminu 7-dniowego, które to zarządzenie doręczono spółce 17 marca 2021 r. i nie informując o tym strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut usprawiedliwiony. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego artykułu. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (zob. wyroki NSA: z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05; z 13 października 2005 r., FSK 2356/04; z 27 października 2020 r., II OSK 1697/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sądowych sprawy wynika, że zarządzeniem z 8 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID, skargę spółki skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z pouczeniem o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie w terminie 7. dni od doręczenia tego zarządzenia. W treści zarządzenia ani też pisma przewodniego nie została uwzględniona informacja o tym, że WSA wyznaczył posiedzenie niejawne na 18 marca 2021 r. Skarżącej spółce doręczono zarządzenie WSA 17 marca 2021 r. (k. 64 akt sąd.). Od tego dnia zaczął płynąć 7. dniowy termin na ewentualne przedstawienie dodatkowych pisemnych wyjaśnień spółki. Tymczasem WSA rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym 18 marca 2021 r., a skarżąca spółka dodatkowe wyjaśnienie w sprawie – w wyznaczonym terminie – złożyła 22 marca 2021 r. (k. 75-77 akt sąd.) Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawodawca na mocy przepisów ustawy z o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dopuścił, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepisy te nie naruszają jednak podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić. Tak jak wyżej wskazano, że skarżąca spółka zawiadomiona została o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień w sprawie 17 marca 2021 r. w terminie 7. dni od doręczenia zarządzenia. O wyznaczaniu posiedzenia niejawnego w jej sprawie na 18 marca 2021 r. nie została jednak zawiadomiona. Przy czym WSA nie dotrzymał wyznaczonego przez siebie 7. dniowego terminu na złożenie dodatkowych wyjaśnień, które zostały złożone przez spółkę 22 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przywołane okoliczności uzasadniają przyjęcie, że skarżąca spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i w konsekwencji mamy do czynienia z nieważnością postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że sprawy o podobnym stanie faktycznym, z tożsamym jak w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem, były już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26 maja 2021 r., III FSK 3515/21, z 2 czerwca 2021 r. III OSK 3462/21, z 8 czerwca 2021 r. III FSK 3585/21). Mając na uwadze stwierdzone uchybienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. z art. 182 § 2 i 3 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).