II OSK 777/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1633/14 w sprawie ze skargi T.A., J.A. i W.A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz T.A., J.A. i W.A. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1633/14 na skutek skargi T.A., J.A. i W.A. (dalej jako "skarżący"), uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2014 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] grudnia 1977 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi [...],[...],[...],[...],[...][...], gm. [...]. W wyniku scalenia w zamian za grunty oznaczone jako dz. nr [...] o pow. 6,42 ha oraz nr [...] o pow. 4,41 ha o łącznej pow. 10,83 ha i wartości szacunkowej 632,15 jednostek szacunkowych, Z. i W.A. wydzielono grunty oznaczone jako dz. nr [...] o pow. 6,39 ha oraz nr [...] o pow. 4,38 ha, o łącznej pow. 10,77 ha i wartości 632,15 jednostek szacunkowych. Umową przekazania gospodarstwa rolnego z [...] czerwca 1989 r. nr rep. A [...] J.Z. i W. A. przekazali gospodarstwo rolne położone we wsi [...] obejmujące dz. nr [...] i nr [...]oraz nr [...] odpowiednio synom T.A. oraz J.P.A. T.A. wnioskiem z 4 lipca 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 1979 r. w części wydzielającej ekwiwalent za wniesiony wkład gruntowy do scalenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa"), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 1979 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że T.A. nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji scaleniowej, bowiem posiada jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny do jej wzruszenia. T.A. pismem z 16 kwietnia 2014 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i wskazał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi, mogą być jedynie uczestnicy postępowania zakończonego tą decyzją, ewentualnie ich spadkobiercy, a nie obecni właściciele działek wywodzący swoje prawa z umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że T.A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej oraz art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z 3 grudnia 2014 r. ww. skargę uwzględnił, uznając że organ nadzoru nieprawidłowo przyjął, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu T.A., jako aktualny właściciel nieruchomości, bezspornie posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Powyższe skutkowało naruszeniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 28 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji również art. 61a § 1 Kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie. 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kpa polegające na przyjęciu, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jest następca prawny właściciela nieruchomości objętej postępowaniem scaleniowym, będącym obdarowanym tą nieruchomością 10 lat po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, w sytuacji, gdy z prawidłowo zastosowanego art. 28 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13) oraz art. 4171 § 2 i art. 892 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), nie wynika interes prawny lub obowiązek do bycia stroną przedmiotowego postępowania; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 Kpa przez błędne uznanie, że organ nieprawidłowo przyjął, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i że organ bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie; - art. 141 § 4 Ppsa przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na tym, że prawie całość uzasadnienia zajmuje przytoczenie stanu faktycznego sprawy oraz przywołanie poglądów orzecznictwa sądowego dotyczącego ogólnie rozumianego pojęcia strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bez wyjaśnienia, w tym wskazania podstawy prawnej, na czym polega interes prawny lub obowiązek T.A. na gruncie niniejszej sprawy, legitymujący go do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i zbadanie, na jakiej podstawie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej przytoczono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie nieuzasadniony. Absolutnie nie można podzielić poglądu organu, że aktualny właściciel nieruchomości powstałej w wyniku scalenia nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogły skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w odniesieniu do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia – mającej charakter administracyjnego aktu rzeczowego kreującego przedmiot własności, poprzez określenie położenia działek, ich wielkości i granic - ewentualne wzruszenie takiej decyzji wpłynie bezpośrednio na uprawnienia do wykonywania prawa własności. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 28 Kpa. Interes prawny T.A. jest zatem bezsporny. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 Kpa. Skoro bowiem wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego złożyła osoba mająca interes prawny, to należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Również kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zasądzeniu na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.