II SA/Lu 542/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza T. L. z [...] r. nr [...] UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. L. o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 22 lutego 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. L. wpłynął wniosek M. G. opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej K. G. z prośbą o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Wnioskodawca wskazał, że K. G. jest osobą upośledzoną umysłowo i niewidomą, wymagającą stałej opieki innych osób. On natomiast jako opiekun prawny jest osobą schorowaną i nie jest w stanie dłużej opiekować się siostrą. Decyzją z [...] r. Burmistrz T. L., na podstawie m.in. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 14, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U z 2020 r. poz. 1876 ze zm. dalej w skrócie "u.p.s."), odmówił wnioskodawczyni skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ przedstawił sytuacje dochodową i rodzinna strony, a następnie powołując się na art. 54 ust. 1 u.p.s. wskazał, że skierowanie do domu pomocy społecznej możliwe jest jedynie w sytuacji braku możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ zaproponował natomiast pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania . Usługi te byłyby świadczone w godzinach porannych (przed godziną 8.00 - jedna godzina) w celu zapewnienia pomocy w przygotowaniu się na zajęcia do Ośrodka Wsparcia oraz w godzinach popołudniowych (3 godziny, pomiędzy godzina 16.00 a 20.00) jako asystowanie i pomoc w wieczornej toalecie, przebieraniu i przygotowaniu posiłku. Ponadto zaproponowano dodatkowe usługi opiekuńcze w soboty i w niedziele w wymiarze 5 godzin (pomiędzy godzina 7.00 a 15.00). Opiekun prawny strony nie wyraził jednak zgody na przyjęcie proponowanej formy pomocy. W ocenie organu zamiast skierowania do domu pomocy społecznej istnieje możliwość przyznania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Dopiero po wykorzystaniu przez stronę usług opiekuńczych organ może dokonać oceny stopnia zaspokojenia potrzeb i ewentualnie poczynić starania w kierunku zapewnienia całodobowej opieki w placówce opiekuńczej. W związku z powyższym w ocenie organu zasadną jest odmowa wnioskowanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji opiekun prawny K. G. wskazał, że jest ona osoba niepełnosprawną intelektualnie w stopniu znacznym, nie potrafi przewidzieć następstw swojego działania, co stwarza zagrożenie zarówno dla niej jak i otoczenia. Wymaga ciągłego nadzoru. Cierpi na obuoczną ślepotę. Nie potrafi samodzielnie przygotować posiłku, zrobić herbaty, a nawet potrzebuje pomocy przy jej spożywaniu. Nie zaspakaja samodzielnie potrzeb fizjologicznych i wymaga pampersowania, szczególnie w godzinach nocnych. Potrzebuje pomocy przy przemieszczaniu się nawet w znanym przez siebie otoczeniu. Upośledzenie słuchu powoduje utrudniony kontakt oraz reakcje nerwowe u niepełnosprawnej. Dodatkowo jest osoba otyłą z wadami i schorzeniami narządu ruchu. We wszystkich czynnościach życia codziennego wymaga pomocy i wsparcia, a on ze względu na własne problemy zdrowotne (wylew, nadciśnienie tętnicze, brak jednej nerki) oraz wiek (66 lat) nie jest w stanie jej już dłużej świadczyć. Zaproponowane natomiast usługi opiekuńcze nie wyczerpują całkowicie potrzeby całodobowej opieki nad stroną. Wnioskodawczyni wymaga opieki nie tylko w godzinach, które zabezpiecza placówka pobytu dziennego, ale także w święta, dni wolne od pracy oraz z porze nocnej. Tym samym zaproponowana dodatkowa pomoc nie jest wystarczająca. Jedynie dom pomocy społecznej może zapewnić właściwe bezpieczeństwo na jakie strona zasługuje. Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i ma miejsce w sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Innymi słowy po świadczenie w postaci umieszczenia w domu opieki społecznej, należy sięgać po wykorzystaniu wszystkich możliwości pomocy środowiskowej w miejscu zamieszkania. Skoro natomiast strona nie wyraziła zgody na tego typu pomoc, to pozbawione podstaw byłoby przyznanie jej pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej. Odmienne działanie - zdaniem organu - byłoby sprzeczne z art. 54 ust. 1 u.p.s. W skardze opiekun prawny strony podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu. W szczególności podniósł, że usługi opiekuńcze na rzecz strony są świadczone cały czas od 2007 r. i dlatego jest w stanie stwierdzić, że nie zaspakajają one potrzeb strony z uwagi na charakter jej niepełnosprawności. Nie ma potrzeby robienia eksperymentu w postaci przyznania opiekunki w miejscu zamieszkania na kilka miesięcy tylko po to aby przetestować to rozwiązanie, kosztem osoby niepełnosprawnej. Takie działanie jest nieetyczne i ma na celu tylko przeciągnięcie sprawy aby budżet miasta nie musiał dokładać się do kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Ponadto z wizytą opiekuni wiązałoby się zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-Cov-2, co przy stanie zdrowia strony jest sytuacją bardzo niebezpieczną, do czego w ogóle organ się nie odniósł. Nadto opiekun prawny wskazał, że sam jest w podeszłym wieku, leczy się na wiele schorzeń. Jego stan zdrowia fizycznego i psychicznego z dnia na dzień ulega pogorszeniu. Ciągła opieka nad dwójka niepełnosprawnego rodzeństwa jest niezwykle trudnym zadaniem - cyt. "Jestem już na skraju wyczerpania". Jedynie dom pomocy społecznej może zapewnić stronie odpowiednią opiekę, a wszelkie formy posiłkowe będą niewystarczające, co wie na podstawie wieloletniego korzystania z tych form wsparcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem zarówno strony skarżącej jak i organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja odmawiająca stronie skarżącej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przesłanki udzielenia tego rodzaju pomocy uregulowane są w art. 54 ust. 1 u.p.s. Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek spełnia następujące materialne przesłanki: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Jak słusznie wskazały organy orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. Prawidłowo też wskazały, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, na co wskazuje m.in. redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Pomimo jednak przeprowadzenia prawidłowej wykładni art. 54 ust. 1 u.p.s., zdaniem Sądu, organy niewłaściwie zastosowały go w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu stanowisko organów, że stronie skarżącej można zapewnić niezbędną pomocy w formie dodatkowych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania nie zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie z przedstawionych Sądowi dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika bezsprzecznie, że strona skarżąca jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą stałej całodobowej opieki osoby trzeciej. Jest bowiem osobą upośledzoną umysłowo w stopniu głębokim. Nie porozumiewa się werbalnie, ma ograniczoną wiedzę na swój temat oraz najbliższego otoczenia. Ponadto cierpi na ślepotę obuoczną i upośledzenie słuchu. Nie umie czytać, pisać, samodzielnie przygotować sobie posiłku. Wymaga pomocy i opieki przy poruszaniu się oraz czynnościach higienicznych. O powyższym wprost świadczy zgromadzona dokumentacja. Informacje zawarte w treści wyżej wskazanych dokumentów, jak i twierdzenia brata strony skarżącej będącego jednocześnie opiekunem prawnym strony z uwagi na jej całkowite ubezwłasnowolnienie (stanowisko konsekwentnie wyrażane w toku postępowania administracyjnego i sądowego) prowadzą do obiektywnej oceny, że nie może ona samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym bez stałego, całodobowego nadzoru. Spełnione są zatem bez wątpienia pierwsze dwie przesłanki sytuacyjne opisane w art. 54 ust. 1 u.p.s. W odniesieniu do przesłanki niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, kategoryczne stanowisko organów rozstrzygających, że stronie skarżącej wystarczy pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, a dopiero po wykorzystaniu przez stronę usług opiekuńczych organ może dokonać oceny stopnia zaspokojenia potrzeb i ewentualnie poczynić starania w kierunku zapewnienia całodobowej opieki w placówce opiekuńcze nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, zwłaszcza w kontekście materiału dowodowego pozostającego w dyspozycji organów. Tym samym fakt odmowy przyjęcia zaoferowanej zwiększonej liczby godzin usług opiekuńczych nie mógł mieć znaczenia rozstrzygającego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest obowiązek działania organów administracyjnych na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga bowiem od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Poczynione przez organ ustalenia, a więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza akt przedmiotowej sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obwiązującego prawa uzasadnia wniosek o podjęciu decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przywołanych wyżej norm prawnych, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie korespondują w pełni z zebranym materiałem dowodowym, który został wybiórczo zweryfikowany i oceniony przez organy. W szczególności organy w żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń opiekuna prawnego wskazujących, że dodatkowe usługi opiekuńcze w kontekście jego zdolności w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym rodzeństwem nie są w stanie w wystarczający sposób zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb strony. Opiekun prawny wprost wskazywał, że z uwagi na wiek oraz posiadane problemy zdrowotne nie jest już w stanie dalej opiekować się rodzeństwem i to nawet przy pomocy usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Jednocześnie należy przy tym wskazać, że art. 54 ust. 1 u.p.s. nie uzależnia prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej od posiadania rodziny i sytuacji finansowej lub zdrowotnej jej członków, lecz od faktu, czy można osobie wymagającej całodobowej opieki zapewnić niezbędną pomoc w codziennej egzystencji w inny sposób niż poprzez pobyt w domu pomocy społecznej. Innymi słowy z faktu możliwego sprawowania opieki przez rodzeństwo osoby wymagającej tej opieki nie można wywodzić braku podstaw do skierowania do domu pomocy społecznej, nie jest to bowiem przeciwwskazaniem do tego umieszczenia w świetle art. 54 ust. 1 u.p.s. (w którym mowa o braku możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, a więc formie świadczenia pomocy społecznej). Tym samym niedopuszczalnym jest przerzucanie ciężaru opieki nad osobą wymagającą opieki na członków rodziny. Jednocześnie organ nie wskazał dlaczego za niewiarygodne uznał tłumaczenia opiekuna prawnego strony odnośnie powodów, dla których odrzucił zaproponowaną dodatkową liczbę godzin opiekuńczych. Co więcej organy zupełnie pominęły załączone do akt postępowania zaświadczenia lekarskie z których jednoznacznie wynika konieczność sprawowania nad stroną stałej opieki, przez co należy rozumieć opiekę całodobową, a nie tylko w porze dnia, co odpowiada zakresowi zaproponowanych oraz świadczonych dotychczas usług opiekuńczych. Jednakże, co najistotniejsze w kontekście wyraźnie podkreślanego stanowiska organów, że konieczność wyczerpania w pierwszej kolejności pomocy w formie usług opiekuńczych przed skierowaniem wnioskodawcy do domu pomocy społecznej podnieść należy, że stanowisko to nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Analizowana u.p.s. nie wymaga bowiem faktycznego wykorzystania opieki i stwierdzenia jej nieadekwatności, aby otrzymać dalej idącą pomoc. Jeżeli bowiem analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje w jednoznaczny sposób na fakt, że usługi opiekuńcze nawet w dodatkowym zakresie nie są w stanie zapewnić niezbędnej pomocy, co ma miejsce w niniejszej sprawie to całkowicie nieracjonalne jest takie stopniowanie. W ślad za wyrokiem NSA z 19 maja 2010 r., I OSK 189/10 powtórzyć trzeba, że niedopuszczalnym jest, aby w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy kierowały się automatyzmem i arbitralnością. Nie ma wątpliwości, że ze wszech miar pożądane jest, aby osoba w potrzebie była otoczona stałą opieką rodziny, ale równie oczywiste jest stwierdzenie, że nie zawsze jest to możliwe, czego dowodzi choćby uchwalenie ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta reguluje właśnie sytuacje trudne, gdy naturalne otoczenie najbliższej rodziny z jakichkolwiek powodów nie zapewnia adekwatnej opieki. To niesporne ustalenie przesądza o tym, że stosując ustawę o pomocy społecznej, organy administracyjne nie mogą absolutyzować żadnej z form pomocy społecznej. Analizowana ustawa nie uzasadnia tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca hierarchia form opieki nad osobami potrzebującymi, która nakazywałaby w każdym pojedynczym przypadku stosowanie ściśle ustalonej kolejności form opieki. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności przy niewyjaśnionym dokładnie stanie faktycznym, pomijając słuszny i uzasadniony interes skarżącego. Stwierdzone uchybienia mogły mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Organy orzekły o odmowie skierowania strony do domu pomocy społecznej bez dokładnego i rzetelnego zbadania, czy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania, bowiem strona na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. była zwolniona z obowiązku ich uiszczenia. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy uwzględnią przedstawione stanowisko Sądu i zbadają w należyty sposób sytuację strony skarżącej, odnosząc się przy tym do wszystkich jej argumentów i mając na uwadze, że w świetle art. 54 ust. 1 u.p.s. nie można pozbawić prawa do skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej osoby, która wymaga całodobowej opieki, a której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w innej formie (usług opiekuńczych).