II SA/Gl 1214/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO.4103.91.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 18 maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 25 lipca 2022 r. S. B. (dalej jako: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie opisane w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 11 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy P. o wszczęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania nieruchomości w S. nr [...], działka nr 1, poprzez rozpoczęcie uciążliwej działalności gospodarczej z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. Według skarżącego nieruchomość znajduje się na obszarze planu oznaczonym jako "RMN- tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej i drobnych usług" podczas gdy posadowiono na niej cztery dwudziestometrowe i dwa niższe silosy z urządzeniami technicznymi, suszarnią, halami i wagą, co powoduje hałas na nieruchomości skarżącego. Ponadto na w/w nieruchomość dojeżdża znaczna liczba ciężkich transportów dostawczych, a brak dostatecznej liczby miejsc postojowych powoduje, że ciężkie pojazdy transportowe parkują przy drodze publicznej. Postanowieniem z dnia 18 maja 2022 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie t.j.: Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania wskazując, że zmiana zagospodarowania terenu, o której skarżący pisał we wniosku, nastąpiła w związku z wydanym przez Starostę [...] w 2013 r. pozwoleniem na budowę, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał rozstrzygnięcie organu I. instancji w mocy. Podkreślił przy tym, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p., albowiem jak wynika z akt sprawy, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, obejmujące 4 sztuki silosów FSL, 2 silosy o wysokości 8m, suszarni, czyszczalni Petkus A12, kosza przyjęciowego, wagi przejazdowej i wjazdów z drogi powiatowej. Istnienie w obrocie prawnym w/w decyzji stanowi oczywistą przeszkodę do wdrożenia wnioskowanego postępowania. W skardze złożonej do WSA skarżący zarzucił organom naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w treści postanowienia do wszystkich zarzutów i twierdzeń, podnoszonych przez skarżącego w treści zażalenia. W dalszej kolejności skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podkreślił, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania może być okoliczność w sposób oczywisty stanowiąca przeszkodę do prowadzenia takiego postępowania. Nadto organ nie może w postanowieniu wydanym w oparciu o w/w przepis formułować wniosków i ocen, dotyczących meritum żądania, co uczyniło w zaskarżonym postanowieniu SKO. Zdaniem skarżącego zaskarżone orzeczenie oparte zostało na przesłankach merytorycznych, a nie formalnych. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym w sytuacji gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania – przesłankę podmiotową, tj. sytuację gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, oraz przesłankę przedmiotową, tj. gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca uchwalając art. 61a k.p.a. wprowadził w postępowaniu administracyjnym swego rodzaju postępowanie wstępne, mające na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania. Prowadząc postępowanie wstępne organy ograniczają się wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków jego wszczęcia. W tym postępowaniu wstępnym prowadzenie ewentualnych czynności procesowych jest ograniczone bądź w ogóle niedopuszczalne, albowiem takie czynności muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez k.p.a., przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 2205/17). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia na wstępie wskazać należało, że skarżący w treści wniosku o wszczęcie postępowania jako podstawę tego wniosku powołał art. 59 ust. 3 u.p.z.p., regulujący kwestie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Opisał przy tym okoliczności, w których upatruje samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, tj. realizację szeregu obiektów budowlanych oraz prowadzenie na nieruchomości uciążliwej działalności gospodarczej, jak również wynikający z tego zwiększony ruch samochodowy w otoczeniu jego posesji. Jedynym powodem, dla którego organy odmówiły skarżącemu wszczęcia wnioskowanego postępowania było dokonanie ustalenia, że roboty budowlane, które doprowadziły do realizacji opisanych we wniosku obiektów budowlanych, zostały zrealizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości tut. Sądu kwestia, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p. to wskazać należy, że wniosek skarżącego nie został dostatecznie skonkretyzowany. Co prawda skarżący wskazał w nim przywołaną wyżej podstawę prawną, jednakże z dalszej części wniosku nie wynika jednoznacznie, czy intencją skarżącego nie było wdrożenie innego postępowania, które miałoby na celu zweryfikowanie zgodności z prawem, dokonanej w wyniku realizacji robót budowlanych zmiany sposobu użytkowania gruntu. Zważyć należy, że zgodnie z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 9 k.p.a., organy mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji, w której złożony wniosek – z uwagi na treść jego uzasadnienia – mógł budzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji skarżącego, obowiązkiem organu, zgodnie z w/w art. 9 k.p.a., było przynajmniej wezwanie skarżącego do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy nie żąda on wszczęcia bądź to jednego z postępowań nadzwyczajnych względem wydanego pozwolenia na budowę, bądź też wszczęcia odpowiedniego postępowania legalizacyjnego czy też naprawczego przed organami nadzoru budowlanego. Wezwanie takie było konieczne w szczególności zważywszy na fakt, że organ był świadomy tego, iż postępowanie na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w rozpatrywanej sprawie nie mogło być wszczęte. Tylko bowiem w ten sposób organy zrealizowałyby obowiązek informacyjny względem strony oraz pogłębiły zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ w pierwszej kolejności wezwie skarżącego do precyzyjnego wskazania jego intencji przy składaniu wniosku o wszczęcie postępowania, a następnie, w zależności od treści udzielonej odpowiedzi, wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Jeśli z uzupełnienia wniosku będzie wynikać, że skarżący domaga się wszczęcia postępowania wykraczającego poza zakres właściwości rzeczowej organu I instancji, organ ten powinien przekazać podanie organowi właściwemu. Przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wpisu wynoszącego 100 zł. Wskazać należało, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl