II SA/Lu 514/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia 31 maja 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu odwołania I. T. od decyzji Starosty Z. z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], odmawiającej wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy Ps III, o powierzchni 500 m2, stanowiących część działki nr ewid. [...]5/11, o całkowitej powierzchni 3 800 m2, położonej w obrębie S. G., gmina A., z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego – uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż po kolejnym rozpoznaniu wniosku I. T. organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy Ps III, o powierzchni 500 m2, stanowiących część działki nr ewid. [...]5/11, o całkowitej powierzchni 3 800 m2, położonej w obrębie S. G., gmina A., z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że do wniosku został dołączony "wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionym obiektem inwestycyjnym, opis do planu zagospodarowania", a także oświadczenie wnioskodawczyni o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że właścicielką powołanej wyżej działki jest W. T., która to użyczyła wnioskodawczyni terenu rolnego pod budowę budynku mieszkalnego. Po dokonaniu analizy złożonych dokumentów organ pierwszej instancji ustalił, że w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A. obszar oznaczony symbolem "RP" stanowi tereny rolne bez prawa zabudowy (rozdz. II § 1 ust. 1 pkt 7 i rozdz. III § 6). W ocenie organu pierwszej instancji powyższe zapisy planu uniemożliwiają wydanie decyzji o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Od decyzji tej odwołanie złożyła I. T., podnosząc, iż uzyskała zaświadczenie Wójta Gminy A., z którego wynika, że teren wskazanej działki przeznaczony jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji z dnia 24 marca 2011 r., nr [...]. Wbrew zaleceniom wynikającym z tej decyzji Starosta nie uzupełnił materiału dowodowego o sporządzony prawidłowo wypis z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...]5/11 ani nie udokumentował, że ustalone przez niego przeznaczenie terenu przedmiotowej działki jest zgodne z zapisami planu miejscowego. Z dołączonej przez inwestora mapy wynika, że działka nr ewid. [...]5/11 przylega do drogi powiatowej nr "x" oraz do drogi gminnej nr ewid. [...]0, zaś z załączonego do akt administracyjnych sprawy wyrysu planu miejscowego nie sposób ustalić, gdzie ta działka jest położona. Na wyrysie tym oznaczona jest droga powiatowa nr "y", a w zaznaczonym kolorem zielonym miejscu nie ma żadnej drogi gminnej ani istniejącej na tej działce zabudowy. W aktach sprawy brak jest oświadczenia wnioskodawczyni o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał również, iż Starosta Z. nie poinformował o toczącym się postępowaniu właściciela nieruchomości, którego interesu prawnego dotyczy to postępowanie, naruszając tym samym przepisy postępowania. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem organ odwoławczy jest zobligowany do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej w sprawie. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium na tym etapie postępowania prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozumianej jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został oceniony przez organy administracji obu instancji. Skargę na powyższą decyzję do Sądu złożyła I. T., wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez Sąd bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o istocie niniejszej sprawy, która toczy się już od ponad roku. W toku tego postępowania negatywne dla skarżącej decyzje Starosty były już uchylane kilkakrotnie przez Kolegium, a mimo to organ pierwszej instancji po raz kolejny odmówił uwzględnienia jej wniosku. Kasacyjna decyzja Kolegium nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a jedynie skutkuje dalszym przedłużeniem postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca podkreśliła, iż czuje się pokrzywdzona takim działaniem organów obu instancji i oczekuje od sądu administracyjnego merytorycznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Starosty Z. z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], odmawiającą skarżącej I. T. wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy Ps III, o powierzchni 500 m2, stanowiących część działki nr ewid. [...]5/11, o całkowitej powierzchni 3 800 m2, położonej w S. G., gmina A., z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem organu odwoławczego w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., iż w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego przepisu. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Pojęcie "wyłączenie gruntów z produkcji", zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy, oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków i gruntów rolnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne", jak wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy, oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje zaś konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Nie ma w świetle przepisów ustawy możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, Lex nr 467518). Z powyższego wynika, że niebudzące wątpliwości ustalenie, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Rozpoznanie takiej sprawy, pomimo niedokonania jednoznacznych ustaleń co do treści planu miejscowego w tym zakresie, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu zasadna jest ocena Kolegium, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy nie pozwala na precyzyjne ustalenie treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy A. z dnia 14 listopada 2003 r. ([...]), obowiązujących dla obszaru, na którym leży działka nr ewid. [...]5/11 w miejscowości S. G. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia 24 marca 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu I. T. od decyzji Starosty Z. z dnia 22 lutego 2011 r., nr [...], odmawiającej wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy Ps III, o powierzchni 500 m2, stanowiących część działki nr ewid. [...]5/11, o całkowitej powierzchni 3 800 m2, położonej w obrębie S. G., gmina A., z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego – uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium słusznie wytknęło Staroście Z. nieprzeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji i oparcie wyrażonego w niej stanowiska na dokumentach, których brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Kolegium podkreśliło, iż organ całkowicie zignorował zasady wyrażone w art. 7 (obowiązek dochodzenia do prawdy obiektywnej) i art. 8 k.p.a. (obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa). Starosta w sposób dowolny ocenił bowiem znajdujące się na karcie 25 aktach administracyjnych zaświadczenie Wójta Gminy A. (w myśl którego przedmiotowa działka – w świetle zapisów planu miejscowego – przeznaczona jest pod budownictwo zagrodowe jednorodzinne i letniskowe) za niezgodne z zapisami tego planu, uchylając się jednocześnie od uzasadnienia zajętego stanowiska. Organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązkiem Starosty w tej sytuacji było podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego ustalenia tej spornej okoliczności, nie wyłączając wystąpienia do Wójta Gminy A. o wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę organu pierwszej instancji na fakt, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wyłącznie kserokopie dokumentów, niepoświadczone za zgodność z oryginałem. Starosta powołał się przy tym na informacje, które nie znajdują potwierdzenia w znajdującym się w aktach sprawy wypisie planu miejscowego. Plan ten nie zawiera wskazanej przez Starostę jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "rozdz. III § 6", gdyż rozdział III planu posiada jedynie dwa paragrafy. Trafnie również podniosło Kolegium, iż nie sposób jest ustalić w sposób jednoznaczny przeznaczenia i funkcji – w świetle zapisów planu – terenu przewidzianego do wyłączenia z produkcji rolnej, gdyż znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja mapowa jest nieczytelna. Ponadto, jak wskazał organ drugiej instancji, zastrzeżeń Starosty co do sprzeczności lokalizacji wyżej wymienionej inwestycji z zapisami planu miejscowego nie potwierdzają pozostałe dokumenty zebrane w aktach, to jest: wypis z rejestru gruntów (niepotwierdzony za zgodność z oryginałem), z którego wynika, że działka nr ewid. [...]5/11 stanowi w części teren budowlany B-Ps III o powierzchni 0,08 ha, projekt zagospodarowania działki, w świetle którego powyższa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a także decyzja Wojewody L. z dnia 21 lipca 2010 r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty odmawiającą skarżącej pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika, iż organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nie wyjaśnił żadnej ze wskazanych wyżej okoliczności w toku ponownego rozpoznania sprawy. Organ ten ograniczył się jedynie do wydania po raz kolejny decyzji odmawiającej skarżącej wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, a nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Starosta Z. naruszył zatem powołane przepisy postępowania w sposób rażący, co obligowało Kolegium do uchylenia decyzji z dnia 21 kwietnia 2011 r. w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Podzielić należy również stanowisko Kolegium, podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do rozbieżności projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...]5/11 z wyrysem planu miejscowego. Z pierwszego z tych dokumentów wynika, że działka ta przylega do drogi powiatowej nr "x" oraz do drogi gminnej o nr ewid. [...]0. Na drugim z tych dokumentów oznaczona jest droga powiatowa nr "y", a w zaznaczonym kolorem zielonym miejscu trudno dopatrzeć się – z uwagi na nieczytelność zapisów kopii wyrysu – oznaczenia drogi gminnej czy też zabudowy istniejącej na tej działce (k. 1, 2 akt adm.). Uchylenie decyzji Starosty uzasadniał również fakt niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu właścicielowi działki objętej wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej, zgodnie z wymogami art. 10 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż W. T., będąca właścicielem objętej wnioskiem działki nr ewid. [...]5/11 w S. G., posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający uznanie jej za stronę postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej części tejże działki. Przepisy ustawy nie zawierają wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ustawa definiuje wprawdzie pojęcie "właściciela", którym jest nie tylko właściciel w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale także posiadacz samoistny, zarządca lub użytkownik, użytkownik wieczysty i dzierżawca (art. 4 pkt 4), jednakże posługuje się również pojęciem "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". W szczególności w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczącym uiszczania należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji, a także ich ewentualnego zwrotu, ustawodawca używa obu tych pojęć. Jest przy tym możliwa taka wykładnia tego przepisu, w wyniku której należałoby przyjąć, że normatywne pojęcie "właściciela" jest podrzędne wobec normatywnego pojęcia "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". Należy mieć również na uwadze, iż zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a więc w czasie, gdy wnioskodawca nie musi się jeszcze legitymować tytułem prawnym do gruntu, a takim tytułem musi się wykazać dopiero wówczas, gdy ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż w chwili składania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do gruntu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, którym – w myśl art. 4 pkt 11 ustawy – jest rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów, może dokonać jedynie podmiot wykonujący przysługujące mu prawo do gruntu lub samoistny posiadacz (podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 października 2008 r., IV SA/Wa 1283/08, niepubl.). Wadliwe jest zatem stanowisko Kolegium, iż dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma złożenie przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie jest wymagane, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a brak jest podstaw do jego żądania w postępowaniu w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych na podstawie przepisów ustawy. Wskazane wyżej naruszenie prawa nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy prawidłowo zakończonej decyzją Kolegium wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wobec omówionych uchybień obowiązkiem Kolegium było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 kwietnia 2011 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ drugiej instancji nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż uchybienia, których dopuścił się Starosta Z., nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym. Zarzuty podniesione w skardze są zatem nieuzasadnione. Ponownie należy podkreślić, iż niewyjaśnienie tych kwestii obligowało organ drugiej instancji – w myśl powołanego art. 138 § 2 k.p.a. – do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wydanie innej decyzji, niż wskazana w art. 138 § 2 k.p.a., prowadziłoby nie tylko do naruszenia powyższego przepisu, ale również godziłoby w określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Pogwałcenie tej zasady jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 36; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 84). Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.