II GW 76/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat -Rembelska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku P. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w P. z dnia 13 lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie a Zarządem Dróg Powiatowych w Szydłowcu w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi lokalnej postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE P. spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w P. (dalej: spółka, wnioskodawca) wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie a Zarządem Dróg Powiatowych w Szydłowcu "w odniesieniu do postępowania o wydanie decyzji lokalizacji zjazdu", w oparciu o przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1376; dalej jako u.d.p.). Spółka wskazała, że 1 października 2020 r. skierowała do Zarządu Dróg Powiatowych w Szydłowcu wniosek o wyrażenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki o numerze ewidencyjnym 1060/4 położonej w miejscowości Szydłowiec (obręb 001) na drogę znajdującą się na działkach o numerach ewidencyjnych 1060/3, 1056/1 oraz 1062/7, położonych w miejscowości Szydłowiec (obręb 001). Zarząd Dróg Powiatowych w Szydłowcu uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazał ją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałowi w Warszawie (zwanej dalej również "GDDKiA"). W piśmie z 23 listopada 2020 r. Generalna Dyrekcja Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie wskazała, że mimo posiadania statusu właściciela nieruchomości, w skład której wchodzą działki o numerach ewidencyjnych 1056/1 oraz 1062/7 obręb 001 położone w miejscowości Szydłowiec, nie wyraża zgody na lokalizację zjazdu, gdyż obsługa komunikacyjna nieruchomości położnych wzdłuż drogi przebiegającej m.in. przez działki o numerach ewidencyjnych 1056/1 oraz 1062/7 obręb 001 w miejscowości Szydłowiec będzie dopiero możliwa po przejęciu tych dróg w zarząd przez Burmistrza Miasta Szydłowiec. W piśmie z 22 lutego 2021 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych I Autostrad podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z 23 listopada 2020 r. i stwierdziła, że nie jest w stanie zająć wiążącego stanowiska, albowiem droga nie jest drogą krajową. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wszystkie drogi o znaczeniu miejscowym (zbiorcze - Z, lokalne - L oraz dojazdowe - D) nie są i nie mogą być zaliczone do kategorii dróg krajowych – przesądza o tym zarówno ich przeznaczenie, jak i klasa techniczna w której je wybudowano. Niewątpliwie są to drogi o znaczeniu lokalnym, wybudowane w ciągu istniejących dróg (ulica ul. Hubala i ul. Polanki), w celu uzupełnienia sieci dróg gminnych oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległego terenu. Drogi te, z chwilą oddania ich do użytkowania, zostały zaliczone do innych kategorii niż drogi krajowe – na podstawie art. 10 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży. Powyższa kwalifikacja powstaje ex lege z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania i owo zaliczenie nie wymaga podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego lub stosownego porozumienia. Odnosząc się do zagadnienia położenia drogi dojazdowej na działkach będących we władaniu GDDKiA, z którego to względu ten podmiot powinien pełnić funkcje zarządcy drogi, GDDKiA stwierdziła, że zarząd nad drogami nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do gruntu pod tą drogą. Zdaniem GDDKiA niepodpisanie porozumienia pomiędzy Burmistrzem a zarządcą drogi ekspresowej S7 nie miało wpływu na stanowisko GDDKiA w kwestii braku kompetencji do wydania decyzji w sprawie lokalizacji zjazdów, ponieważ omawiane drogi, od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie, zostały z mocy ustawy o drogach zaliczone do odpowiednich kategorii dróg publicznych. GDDKiA, w celu kompleksowe uregulowanie sprawy zarządzania drogami o charakterze lokalnym, które w związku z realizacją drogi ekspresowej S-7 w dalszym ciągu znajdują się na gruntach Skarbu Państwa, skierowało do Burmistrza Szydłowca projekt stosownego porozumienia, wraz z pełną dokumentacją techniczną, jednakże nie otrzymano odpowiedzi, a podpisanie porozumienia znacząco przyśpieszyłoby przystąpienie GDDKiA do wydzielania nieruchomości pod drogami lokalnymi i – po uzyskaniu decyzji podziałowych – złożenie wniosków o wygaszenie prawa trwałego zarządu na terenach zbędnych na cele statutowe GDDKiA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu – w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (z zastrzeżeniem ust. 2). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w myśl art. 19 ust. 2 u.d.p., dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych – zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4). Wskazać jednak trzeba, że w rozpoznawanej sprawie istotne są okoliczności dotyczące zmianu statusu prawnego spornej drogi (znajdującej się na działkach o numerach ewidencyjnych 1060/3, 1056/1, 1062/7), co jest związane z prowadzeniem i prawdopodobnym zakończeniem inwestycji w postaci budowy drogi ekspresowej S7. Jak wskazała GDDKiA, budowa wymagała przebudowy istniejących odcinków dróg bądź budowy nowych odcinków, prowadzących do istotnej zmiany stanu faktycznego, mogącego w konsekwencji wpływać na zmianę statusu prawnego spornej drogi. Zaznaczyć przy tym należy, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 u.d.p.), którym w dacie powstania omawianego sporu bezsprzecznie jest Skarb Państwa, zaś inwestycję prowadziła GDDKiA. Jest bezsporne, że na wskazanych we wniosku działkach gruntu usytuowana jest droga publiczna, której status prawny – co do zasady – regulują przepisy cyt. ustawy o drogach publicznych, przy czym zdaniem GDDKiA, po zakończeniu budowy drogi ekspresowej S7, GDDKiA nie może być zarządcą tej drogi, pomimo przysługiwania jej prawa własności do działek na których droga jest usytuowana. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym stanie faktycznym i prawnym spór kompetencyjny nie ma miejsca, bowiem kwestią sporną nie jest właściwość organów do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. u.d.p.), lecz zagadnienie statusu prawnego odcinków drogi położonych na nieruchomości Skarbu Państwa, w zakresie których Zarząd Dróg Powiatowych w Szydłowcu nie wykonuje obowiązków zarządcy drogi. Jak wynika z danych przedstawionych przez GDDKiA, po zakończeniu budowy drogi ekspresowej S7 nie zawarto porozumienia z innym podmiotem, któremu na podstawie porozumienia miałoby dojść do przekazania zarządzania drogą publiczną między zarządcami, co zostało wprost wyjaśnione przez GDDKiA w piśmie z 23 listopada 2020 r. Co więcej, w zawartym w tym piśmie stanowisku GDDKiA stwierdziła, że nie wyraża zgody na lokalizację zjazdu publicznego (objętego wnioskiem spółki), a tym samym organ ten zajął stanowisko merytoryczne w sprawie, którego – z niezrozumiałych powodów – nie wyraził w przewidzianej dla rozstrzygnięcia takiego żądania strony prawnej formie, czym uniemożliwił stronie skorzystanie z środków ochrony prawnej, przysługujących w przypadku rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wewnętrznie sprzeczne i całkowicie pozbawione podstaw prawnych jest stanowisko GDDKiA, jakoby "w kwestii dojazdu" do nieruchomości strony należy zwrócić się do właściwego zarządcy, "po uprzednim podpisaniu w/w porozumienia pomiędzy zarządcami" (zob. pismo GDDKiA z 23 listopada 2020 r.). W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość organu co do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki o numerze ewidencyjnym 1060/4 położonej w miejscowości Szydłowiec (obręb 001) na drogę znajdującą się na działkach o numerach ewidencyjnych 1060/3, 1056/1 oraz 1062/7, położonych w miejscowości Szydłowiec (obręb 001), gdyż w sprawie nierozstrzygnięta pozostaje kwestia samego charakteru drogi położonej na tych działkach, co nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ubocznie trzeba podkreślić, że organowi (GDDKiA) okoliczność ta jest znana, bowiem od momentu przekazania temu organowi wniosku strony (9 października 2020 r.), organ nie wniósł o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny, oczekując – jak można zakładać – na zawarcie porozumienia między zarządcami, do czego jednak nie doszło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a.