II GSK 1458/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 924/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 924/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r., znak: N.906.34.2020, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pkt II. zasądził od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w nastepujacym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 9 kwietnia 2020 r., zostały sporządzone dwie notatki urzędowe przez funkcjonariuszy Policji w L.. Pierwsza, została sporządzona w dniu 9 kwietnia 2020 r. o godz. 10:00. Wynika z niej, że skarżący w miejscu wskazanym jako miejsce kwarantanny - nie przebywał. Podczas przeprowadzonej z nim rozmowy telefonicznej oświadczył, że udał się do apteki po lekarstwa i "nie ma kwarantanny". Z notatki urzędowej wynika także, że sporządzający ją nawiązał kontakt z dyżurnym KPP w L., który ustalił w systemie, że skarżący jest objęty kwarantanną. Po około 5 minutach skarżący powrócił do miejsca zamieszkania i oświadczył, że był w aptece. Przyznał, że jest objęty kwarantanną. Nie miał przy sobie lekarstw ani też potwierdzenia, że był w aptece. Druga notatka urzędowa, sporządzona przez funkcjonariusza Policji w L. w dniu 9 kwietnia 2020 r. o godz. 12:20, została sporządzona w wyniku zgłoszenia osoby trzeciej wobec opuszczenia przez skarżącego miejsca kwarantanny. W treści tej notatki urzędowej wynika, że potwierdzona została jego obecność w tym dniu i godzinie pod adresem miejsca kwarantanny. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. - wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 31 marca 2020 r., tj. poddania się obowiązkowej kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 2 kwietnia 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że ustalenia poczynił na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji z dnia 9 kwietnia 2020 r. Podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.) Organ podniósł, że orzeczona kara, we wskazanej w decyzji wysokości, jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie niniejszej decyzji, organ odstąpił od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 1 lipca 2020 r., Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skoro w dniu 9 kwietnia 2020 r. zgodnie z ustaleniami Policji skarżący nie znajdował się pod adresem, wskazanym jako miejsce kwarantanny, to organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż naruszył on obowiązek poddania się kwarantannie, o którym mowa w art. 46b pkt 5 ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. Miał zatem podstawę do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł, zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji wskazał, że zobowiązany był ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne z wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r., stanowiące podstawę do zdekodowania normy nakazującej obywatelowi poddaniu się kwarantannie po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej, zostało wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu wprowadzenie w drodze rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. wskazanie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. Nie spełnia więc ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Ponadto Sąd wskazał, że dokonując ustaleń stanu faktycznego w sprawie wyłącznie na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji organy inspekcji sanitarnej naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały, zebrany w ten sposób, materiał dowodowy, ale także art. 75 § 1 oraz 81 k.p.a. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Skarżący nie miał zaś możliwości wypowiedzenia się co do treści wskazanych notatek. Skarżący nie miał także możliwości zapoznania się z aktami za pomocą środków elektronicznych na podstawie art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), gdzie taka możliwość została przewidziana. Zdaniem Sądu przy wymierzeniu skarżącemu przedmiotowej kary pieniężnej z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. organy obu instancji naruszyły art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Trudno nazwać rozważeniem warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, skoro organy nie odniosły się do jego sytuacji zdrowotnej i materialnej. Przepisy procedury administracyjnej nakazują przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona (tzw. "dyrektywy wymiaru kary"). W konkluzji Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy inspekcji sanitarnej uwzględnią, stosownie do postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze. zm., dalej: p.p.s.a.), przedstawioną ocenę prawną sprawy i rozważą, czy w sytuacji, gdy brak jest konstytucyjności wyżej wskazanych regulacji prawnych, nie powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w niniejszym postępowaniu należy jedynie uchylić decyzje obu instnacji bez umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Uwaga ta dotyczy oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a., bez jednoczesnego powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia właściwych przepisów regulujących postępowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że art. 145 § 3 p.p.s.a. nie może samodzielnie stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury. Warunkiem zastosowania ww. przepisu jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I FSK 2053/11, LEX nr 1366245, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, LEX nr 1125504). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał ww. przepisu wynikowego z jakimikolwiek innym przepisem prawa, w szczególności z regulacją odnoszącą się do granic rozpoznania sprawy. Nie mógł zatem osiągnąć zamierzonego skutku, samoistnie podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.