II SA/Bd 304/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi E. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrudnienia w rodzinnym domu dziecka oddala skargę. UZASADNIENIE Sygn. II SA/Bd 304/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Starosta Ż., działając na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111, dalej "ustawa"), zatrudnił od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w Rodzinnym Domu Dziecka w B. (pkt 1), nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z wnioskiem o zatrudnienie osoby do pomocy zwróciła się E. K., prowadząca wraz z J. K. rodzinny dom dziecka. Organ ustalił, że zatrudniona osoba pracowała w ww. rodzinnym domu dziecka od dnia [...] marca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. oraz obecnie od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r., że spełnia wymogi zawarte w art. 64 ust. 5 ustawy, a w planie finansowym gminy są zabezpieczone środki na zatrudnienie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w Rodzinnym Domu Dziecka w B. , na podstawie umowy o pracę. W odwołaniu E.K. zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniła, że wystąpiła do organu pierwszej instancji o zatrudnienie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na okres wskazany we wniosku, tj. od [...] kwietnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Wskazała, że poprzednie wnioski o zatrudnienie zostały rozpoznane bez wszczynania procedury administracyjnej, zaś procedurę administracyjną wszczęto na wniosek o zatrudnienie męża - J. K., na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Podniosła, że starosta nie wykonał swego zobowiązania wynikającego z art. 64 ust. 2 ustawy, albowiem do dnia [...] kwietnia 2020 r. nie rozstrzygnął w sprawie wniosków o zatrudnienie męża (z dnia [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2020 r.). Wskazała, że jej mąż J. K. świadczy pracę na rzecz RDD w B. od [...] stycznia 2020 r. w wymiarze godzin adekwatnym do wskazanego w ewidencjach godzin wykonywania umów zlecenia w roku 2019, pomimo braku formalnej umowy, ze względu na szczególne potrzeby dzieci umieszczonych w RDD. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 64 ust. 1 i 2 ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 64 ust. 1 wprowadza fakultatywność zatrudnienia osoby do pomocy w sytuacji szczególnie uzasadnionego przypadku, zaś art. 64 ust. 2 – obowiązek zatrudnienia. Stwierdził, że Starosta prawidłowo rozstrzygnął sprawę w granicach uznania administracyjnego, w sprawie nie zaistniał bowiem szczególnie uzasadniony przypadek, ale wystąpiła obligatoryjna przesłanka opisana w art. 64 ust. 2 ustawy (w domu dziecka przebywa więcej niż 4 dzieci i wniosek o zatrudnienie złożyła osoba prowadząca ten dom). Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że prawidłowo w sprawie wniosku skarżącej wszczęto postępowanie administracyjne zwieńczone wydaniem decyzji. W skardze na powyższą decyzję E. K. i J. K. wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zarzucając naruszenie: - art. 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, - art. 7, 8, 9 i 11 w zw. z art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, wyrażony w art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej musi znajdywać oparcie w przepisach prawa materialnego, tymczasem art. 64 ust. 2 ustawy nie jest podstawą do rozstrzygania sprawy prowadzonej z tego przepisu w formie decyzji. Wskazali, że SKO dostrzegło argument co do załatwiania poprzednich spraw prowadzonych w oparciu o art. 64 ust. 2 ustawy bez wszczynania postępowania administracyjnego, ale organ odwoławczy nie uznał go za istotny. Zwrócili uwagę, że decyzja zmieniająca decyzję z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], a której SKO stwierdziło następnie nieważność, również wydana została w oparciu o art. 104 i 108 k.p.a. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich dowodów w sprawie, chociażby pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) nr [...], wskazującego na zaistnienie szczególnych uzasadnionych okoliczności zatrudnienia osoby na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa materialnego lub procesowego. Wniesiona skarga zasłużyła zatem na oddalenie. Zakwestionowaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o zatrudnieniu na wskazany okres osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w Rodzinnym Domy Dziecka w B., prowadzonym przez skarżących. Decyzja ta podjęta została na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy. Skarżący zarzucają, że – po pierwsze – ich sprawa nie powinna zostać załatwiona decyzją administracyjną, a po drugie – że o zatrudnieniu organ winien rozstrzygnąć na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy, tj. w okolicznościach szczególnie uzasadnionego przypadku. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 64 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z jego ust. 1 starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka może zatrudnić osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. Stosownie do ust. 2 ww. artykułu w rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa więcej niż 4 dzieci, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka, zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. Jako że zasadniczy zarzut skargi odnosi się do kwestii możliwości rozstrzygania spraw prowadzonych w oparciu o art. 64 ustawy w drodze decyzji administracyjnej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku zbieżnym z tym przyjętym przez organy obu instancji. W judykaturze za ukształtowany uznać należy pogląd, iż decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy, jaką czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy) pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie, czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Warunki realizacji publicznoprawnego uprawnienia/obowiązku, jakim jest zatrudnienie osoby do pomocy przy prowadzeniu rodzinnego domu dziecka, określone zostały wprost w art. 64 ust. 3-6 ustawy. Przywołać należy, że osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki (...) zatrudnia się na podstawie: 1) umowy o pracę albo 2) umowy o świadczenie usług, do której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (ust. 3). W przypadku zatrudnienia osoby do pomocy na podstawie umowy o pracę, może być ona zatrudniona w systemie zadaniowego czasu pracy (ust. 4). Zgodnie z art. 64 ust. 5 ustawy osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich może być wyłącznie osoba wskazana lub zaakceptowana przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, która: 1) nie jest i nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej oraz władza rodzicielska nie jest jej ograniczona ani zawieszona; 2) wypełnia obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do niej wynika z tytułu egzekucyjnego; 3) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. W myśl zaś ust. 5a art. 64, osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki (...) może być także małżonek niepobierający wynagrodzenia z tytułu umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Art. 64 ust. 5b i 6 regulują odpowiednio możliwość upoważnienia kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie do zawierania umów, o których mowa w art. ust. 1 i 2, oraz odpowiednie stosowanie art. 13 ustawy w przypadku wszczęcie przeciwko osobie zatrudnionej do pomocy postępowania karnego (zawieszenie w pełnieniu obowiązków do czasu prawomocnego zakończenia postępowania). Analiza treści art. 64 ustawy w przywołanym zakresie nie budzi wątpliwości, że wniosek złożony w trybie art. 64 ust. 1 lub art. 64 ust. 2 ustawy o zatrudnienie do pomocy w rodzinnym domu dziecka, wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 k.p.a. Stanowisko wyrażone w skardze jest zatem błędne. W toku tego postępowania organ administracji weryfikuje okoliczności faktyczne uzasadniające przyznanie wnioskodawcy określonego uprawnienia, w tym kwalifikacje osoby, co do której wnioskowano o zatrudnienie. Może wszakże wskazać inną osobę niż zaproponowana przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, o ile osoba ta uzyska akceptację wnioskodawcy (ust. 5). Postępowanie może także obejmować inne elementy niezbędne dla ostatecznego zawarcia umowy. Może się wszakże okazać, że nie dojdzie do zawarcia umowy z osobą wskazaną w pierwotnym wniosku, wówczas należałoby ustalić inną osobę do zatrudnienia do pomocy w sprawowaniu opieki. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że na rzecz przyjęcia tezy o prawidłowości wydania w oparciu o art. 64 ust. 1 i 2 ustawy decyzji administracyjnej przemawia domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , s. 7 – 23). Domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych wywodzi się z prawa do procesu, wyprowadzanego z kolei z idei demokratycznego państwa prawnego. Działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w k.p.a. odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast brak jest takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki. Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach, którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r., sygn. III SA/Gl 630/19 i cytowana tam doktryna, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z prawem do procesu wiąże się Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób niebudzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki. Taką normę prawną da się w ocenie Sądu skonstruować z art. 64 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepis ten zakłada rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony po przeprowadzeniu weryfikacji okoliczności umożliwiających to zatrudnienie. Okoliczności te mogą mieć charakter przedmiotowy (o czym wprost mowa w art. 64 ust. 1 ustawy), ale dotyczą przede wszystkim uwarunkowań towarzyszących osobie branej pod uwagę do zatrudnienia. Stwierdzenie konieczności zatrudnienia osoby do pomocy zawsze wiązać będzie się z autorytatywną dyspozycją organu władzy publicznej kształtującą prawa i obowiązki stron postępowania, zarówno po stronie osoby zatrudnianej, jak i prowadzącego rodzinny dom dziecka. Będzie to widoczne zwłaszcza w przypadku prowadzenia sprawy na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy, który upoważnia organ do działania w warunkach uznania administracyjnego nawet w sytuacji zaistnienia przesłanki sytuacyjnej w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku. Weryfikacji podlegać winno zatem, czy wydając rozstrzygnięcie w oparciu o ten przepis organ nie przekroczył granic tego uznania (czy nie działał w warunkach dowolności). Żadnych wątpliwości nie budzi w tym zakresie sytuacja, w której organ odmawia zatrudnienia – na wniosek prowadzącego RDD – osoby do pomocy. Konieczność zapewnienia wnioskodawcy ochrony prawnej w postaci możliwości zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia jego sprawy w instancyjnym toku postępowania wynika w tej sytuacji bezpośrednio i wyraźnie ze wspomnianego prawa do procesu. Również jednak w sytuacji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej na podstawie art. 64 ustawy należy przyjąć, że winno odbywać się to w formie decyzji. I w takim przypadku zachowana winna zostać możliwość instancyjnej weryfikacji (inicjowanej np. przez osobę współprowadzącą RDD) prawidłowości oceny uwarunkowań sprawy, chociażby wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku w sytuacji zatrudnienia na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy, czy też spełnienia przez zatrudnioną osobę wymogów przepisanych w art. 64 ust. 5 i 5a ustawy. Przywołać również należy pogląd wyrażony w doktrynie, a który powołał w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy. Mianowicie w przypadku rodzinnego domu dziecka, w którym nie przebywa minimum pięcioro dzieci, zatrudnienie takiej osoby jest fakultatywne (wynika to z treści art. 64 ust. 2 ustawy). W świetle powyższego podjęcie rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ wówczas zapewni się prowadzącemu rodzinny dom dziecka prawną ochronę jego sytuacji prawnej. W obu przypadkach (RDD z dziećmi w liczbie do czworga i od pięciorga) wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka powinien zostać rozpatrzony w drodze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a jego zwieńczeniem ma być wydanie decyzji o zatrudnieniu osoby do pomocy. Konsekwencją takiego stanowiska jest to, że postępowanie w sprawie zatrudnienia osoby do pomocy w rodzinnym domu dziecka jest dwuetapowe - w pierwszej kolejności prowadzone jest postępowanie administracyjne, a po jego zakończeniu starosta (kierownik PCPR) lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka w drodze umowy zatrudnia taką osobę. Innymi słowy, w pierwszym postępowaniu stroną jest prowadzący rodzinny dom dziecka, natomiast w druga czynność prawna - umowa - zawierana jest już z daną osobą. Takie rozwiązanie w najszerszy sposób gwarantuje prawa rodziny zastępczej ubiegającej się o przyznanie osoby do pomocy (Nitecki Stanisław, Wilk Aleksandra, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz. Publ. Wolters Kluwer 2016). W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi koncentrujące się na zakwestionowaniu możliwości rozstrzygnięcia sprawy skarżących w drodze decyzji administracyjnej. Zarzut nieprawidłowego rozpoznania sprawy w oparciu o art. 64 ust. 2, a nie art. 64 ust. 1 ustawy uznać należy za chybiony z tego powodu, że wobec spełnienia przesłanek z art. 64 ust. 2 ustawy organ zobligowany był rozstrzygnąć o zatrudnieniu wskazanej przez skarżącą osoby, przy czym we wniosku nie wskazano, jakie to szczególnie uzasadnione przypadku uzasadniałyby rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 64 ust. 1 ustawy. Co się zaś tyczy zarzutu, jakoby organ pominął w rozpoznawaniu sprawy wskazane w skardze pismo PCPR, to stwierdzić podobnie należy, że skarżąca nie wyjaśniła, na czym polegać miał w jej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek aktualizujący uprawnienie organu do rozstrzygnięcia sprawy skarżącej w oparciu o art. 64 ust. 1 ustawy i w jaki sposób pismo to potwierdzało jego zaistnienie. Wskazać nadto należy, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty nr [...] pisma o wskazanym numerze nie ma. Niezasadny okazał się również zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do zasadniczego zarzutu odwołania w postaci możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w sprawie skarżącej. Pominął co prawda zarzuty odnoszące się do sprawy zatrudnienia męża skarżącej w prowadzonym przez nią rodzinnym domu dziecka, jednak uchybienie to uznać należało za nieistotne (niemający wpływu na wynik sprawy) z tego powodu, że sprawa zatrudnienia męża skarżącej nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięć organów obu instancji w kontrolowanym postępowaniu. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.