I OSK 1217/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2246/10 w sprawie ze skargi T. S., R. S., J. A., K. A. i L. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/10, oddalił skargę T. S., R. S., J. A., K. A. i L. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] o zwrocie podania T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. o przyznanie odszkodowania w związku z wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 9 sierpnia 2010 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. o przyznanie na podstawie art. 160 § 1 i § 4 k.p.a., odszkodowania w łącznej wysokości 275.042,16 zł w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody N. z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Miasto N. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], zwrócił wniosek nadawcy wyjaśniając, że w tej sprawie właściwy do orzekania jest sąd powszechny. Od powyższego postanowienia T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi błędną wykładnię przepisów art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), dalej: ustawa nowelizująca, w zw. z art. 160 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy art. 2 ustawy nowelizującej, przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. Od tego dnia, do stanów i zdarzeń powstałych po 1 września 2004 r. stosuje się art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściwym trybem do dochodzenia roszczeń z tytułu szkody powstałej na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest tryb sądowy. Brzmienie powyższych przepisów potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1356/05, wyjaśnił, że administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku o odszkodowanie regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Powyższe stwierdzono także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 615/08. Minister zauważył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1200/08, w którym stwierdzono, że istotny dla zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej moment powstania szkody musi wiązać się ze skutkiem materialnym w postaci uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej. Przyczyną takiego uszczerbku (źródłem szkody) może być akt normatywny lub orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna - wadliwa (bezprawna) decyzja organu administracji publicznej, o której mowa w art. 160 § 1 k.p.a. Decyzją taką nie jest decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ ta decyzja nie ma cechy bezprawności i z jej wydaniem nie wiąże się żaden uszczerbek w dobrach prawnie chronionych skarżących. Wnioskodawca poparł powyższym orzeczeniem twierdzenie, że decydujące znaczenie powinna mieć data uprawomocnienia się decyzji wydanej niezgodnie z prawem, czyli data uprawomocnienia decyzji Wojewody N. (przed 1 września 2004 r.), a nie decyzji stwierdzającej jej nieważność. Odnosząc się do uwag zaprezentowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że aktualna linia orzecznicza wyznaczona przez Sąd Najwyższy wskazuje na niezasadność przedstawionej przez wnioskodawcę argumentacji. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08, wykazał, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. W uchwale wyjaśniono, że w powyższym przedmiocie prezentowane są w doktrynie i orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska, których źródło stanowi spór dotyczący wykładni art. 160 k.p.a. W uchwale dokonano jednak rozstrzygnięcia niniejszego zagadnienia. Podkreślono, że chociaż na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, to dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstaje możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, natomiast bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt V CSK 204/08, zgodnie z którym przepis art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego stosuje się do szkód wyrządzonych decyzjami administracyjnymi, których niezgodność z prawem została stwierdzona decyzją ostateczną wydaną po 31 sierpnia 2004 r. Mając na względzie powyższe, a także przepis art. 66 § 3 k.p.a., stanowiący, że jeśli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu, Minister uznał, iż przepis ten nie daje organowi administracji publicznej możliwości orzekania o kwestiach poddanych kognicji sądu powszechnego. Od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Wojewody N. nie jest właściwy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani żaden inny organ administracyjny; 2) naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie właściwym do rozstrzygania o żądaniu skarżących jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd wskazał, że w świetle art. 5 ustawy nowelizującej, pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" odpowiada konstrukcja prawna przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną. Pierwszym z nich jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, zaś drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 246/08, opubl. CBOSA). Powyższe zdarzenia, które są od siebie czasowo oddalone składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone. Zatem dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji nadzorczej (prejudykatu) powstaje wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z dwóch zdarzeń prawnych umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Wobec tego, jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to stosownie do art. 5 cyt. ustawy, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, to przepisy nowe. Nie można pominąć tego, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08 (publ. Biul.SN 2008/11/7), stwierdził, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze stanowi zatem sprawę cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Sąd ten podkreślił, że zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. W konsekwencji zatem w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, nie zachodzi przejściowa niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta. Sąd Najwyższy stwierdził, że taka wykładnia omawianego przepisu pozwala na pełniejszą realizację rationis legis ustawy nowelizującej, której celem było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji, w tym art. 77 ust. 1, oraz przekazanie orzekania o odpowiedzialności także za te szkody i odszkodowaniu sądom powszechnym, do których kompetencji należy orzekanie o sporach majątkowych. Przepisy międzyczasowe powinny być interpretowane tak, by sytuacja przejściowo stosowania dawnych i nowych przepisów, niekorzystna z każdego punktu widzenia, trwała jak najkrócej. Sąd w pełni podzielił ten, oparty na Konstytucji, kierunek wykładni art. 5 powołanej ustawy o zmianie – Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw. Taka też wykładnia art. 5 przyjęta została w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 684/08 i z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 338/10). Sąd wskazał, że poza sporem jest, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopiero decyzją z dnia [...] października 2009 r., orzekając w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności, stwierdził wadliwość decyzji komunalizacyjnej Wojewody N. z dnia [...] czerwca 1992 r. Skoro zatem decyzja nadzorcza została wydana pod dniu 1 września 2004 r., to w sprawie zastosowanie mają przepisy nowe, a więc przepisu art. 160 k.p.a. nie stosuje się. Z tych względów Sąd uznał, że dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie wykładnia art. 5 cyt. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. była prawidłowa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej). Obowiązek badania przez organ, do którego wniesiono podanie, właściwości wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Jeżeli zatem z wniosku skarżących z dnia 2 sierpnia 2010 r. o odszkodowanie wynikało, że właściwym w sprawie jest sąd, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie zwrócił podanie wnoszącym z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 k.p.a). Zwrot podania następuje bowiem w formie postanowienia, na które służy zażalenie, zaś skutki prawne postanowienia określa art. 1991 k.p.c. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie właściwym do rozstrzygania o żądaniu skarżących jest sąd powszechny; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracyjny prawidłowo przyjął, iż do rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (znak [...]) nie jest właściwy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani żaden inny organ administracyjny i zaniechanie uchylenia zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie ustalenia wymagało, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – rozpoznaniu podlega zgłoszony do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody N. z dnia [...] czerwca 1992 r. Rozstrzygając powyższą kwestię wskazać należy, że w przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne procesowe normy intertemporalne. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (LEX 751460), w której - wyjaśniając istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w przedmiotowej kwestii – Sąd ten stwierdził, że "o ile w świetle art. 5 ustawy nowelizującej do podjętych przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, znajduje uzasadnienie zastosowanie art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., o tyle brak podstaw do stosowania do tych decyzji przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a. (...) Od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, niepubl.). Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej." Dalej Sąd Najwyższy wskazał, że wyłączenie stosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu jest wynikiem działania podstawowej w dziedzinie prawa procesowego reguły bezpośredniego stosowania nowego prawa. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie zwrócił podanie skarżących. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 5 ustawy nowelizującej w zw. z art. 160 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.