III OW 34/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Regionalnym Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia zasady partycypacji w kosztach konserwacji rowu melioracyjnego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Starosta [...] wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] poprzez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji ustalającej zasady partycypacji w kosztach konserwacji rowu melioracyjnego [...] obręb [...]. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Związek Spółek Wodnych w [...] – z uwagi na wygaśnięcie decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. ustalającej zasady partycypacji w kosztach konserwacji rowu melioracyjnego [...] obręb [...] - zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej zasady partycypacji w kosztach konserwacji w/w rowu melioracyjnego, począwszy od dnia [...] lutego 2020 r. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Regionalny Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] przekazał wniosek do załatwienia Staroście [...] wskazując, że zgodnie z art. 454 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 310 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", organem właściwym w sprawie wydania decyzji dotyczącej podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych należących do spółek wodnych jest starosta. Tymczasem, w ocenie wnioskodawcy, zastosowanie w sprawie powinien znaleźć nie art. 454 ust. 3 ustawy Prawo wodne, lecz art. 188 ust. 2 i 3 tej ustawy, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych (w tym rowów melioracyjnych) uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Na wniosek właściciela urządzenia wodnego organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, dokonuje podziału kosztów utrzymywania takich urządzeń wodnych. Zdaniem Starosty Związek Spółek Wodnych w [...] zwrócił się do organu Wód Polskich jednoznacznie wskazując, że wnioskuje o wydanie decyzji w zakresie podziału - partycypacji kosztów utrzymania (konserwacji) urządzeń melioracji wodnych - w tym wypadku rowu melioracyjnego, w szczególności wobec Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Odniósł się zatem do brzmienia art. 188 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a zatem organem właściwym w tej sprawie powinien być właściwy organ Wód Polskich, a więc właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w tym przypadku Regionalny Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. W odpowiedzi na wniosek ww. organ wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Związku Spółek Wodnych w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 454 ustawy Prawo wodne. Wskazał że analiza przedmiotowego wniosku wskazuje, że wolą wnioskodawcy jest ustalenie świadczeń na rzecz związku spółek wodnych w związku z działalnością tego związku polegającą na wykonywaniu prac konserwacyjnych rowu [...] obręb [...] - urządzenia będącego w zarządzie GSW [...]. W związku z powyższym do rozpoznania tego wniosku powinien znaleźć zastosowanie art. 454 ustawy Prawo wodne, gdyż nie mamy tu do czynienia z sytuacją, w której właściciel urządzenia wodnego wnosi o określenie zasad podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, ale z sytuacją, w której będący wykonawcą prac konserwacyjnych Związek Spółek Wodnych w [...] wnosi o przyznanie świadczenia (należności pieniężnych) za swoją działalność związaną z utrzymywaniem urządzeń będących w zarządzie spółki wodnej należącej do tego związku. Treść wniosku spełnia zatem hipotezę art. 454 Prawa wodnego, który dotyczy świadczeń na rzecz spółek wodnych (związków spółek wodnych), a zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy z ww. wniosku Związku Spółek Wodnych w [...] winien być Starosta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Spór kompetencyjny może zaistnieć dopiero w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (zob. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2013 r., I OW 205/13; z dnia 19 marca 2013 r., II OW 191/12; z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OW 13/11, dostępne, [w:] CBOSA). Wówczas dopiero można rozważać, który z organów jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tym właśnie konkretnym postępowaniu. Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. jest więc sporem o to, który z organów jest adresatem kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot określonego postępowania. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. O sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu, co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. II OW 62/11, LEX nr 1069087). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu, o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tego samego podmiotu. Jest to pozorny spór, gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów, co do istoty sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem organu wnioskującego zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 188 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych (w tym rowów melioracyjnych) uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Zdaniem zaś Regionalnego Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 454 ustawy Prawo wodne, gdyż nie mamy tu do czynienia z sytuacją, w której właściciel urządzenia wodnego wnosi o określenie zasad podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, ale z sytuacją, w której będący wykonawcą prac konserwacyjnych Związek Spółek Wodnych w [...] wnosi o przyznanie świadczenia (należności pieniężnych) za swoją działalność związaną z utrzymywaniem urządzeń będących w zarządzie spółki wodnej należącej do tego związku. W tych okolicznościach należy zwrócić uwagę, że hipoteza norm dekodowanych z powyższych przepisów jest różna. Norma z art. 188 ustawy Prawo wodne dotyczy sytuacji, w której organ nakłada obowiązki związane z ponoszeniem kosztów utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Adresatem tych obowiązków jest podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych. Wnioskodawcą może być wyłącznie właściciel (posiadacz) urządzenia wodnego. Natomiast norma z art. 454 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dotyczy sytuacji, w której podmioty niebędące członkami spółki wodnej odnoszą korzyści z działalności tej spółki. Wówczas organ (starosta) określa w drodze decyzji wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz spółki wodnej (lub związku spółek wodnych). Podmiotem zobowiązanym do tych świadczeń będzie także podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych, ale uprawnionym - spółka wodna lub związek spółek wodnych. Przepisy te dotyczą zatem dwóch odrębnych sytuacji prawnych i faktycznych, na co zresztą zwróciły uwagę w swoich pismach obydwa organy występujące w sprawie. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, kto jest stroną postępowania administracyjnego i jakie przepisy prawa materialnego mają być w sprawie zastosowane. Ustaleń w tym przedmiocie powinny dokonać organy administracji będące w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wskazania, w jakim trybie dana sprawa powinna zostać załatwiona, gdyż nie może zastępować organów w realizacji ich podstawowych zadań ustawowych. W przedmiotowej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest więc przedwczesny albowiem nie zostało ustalone co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, do załatwienia której sąd administracyjny ma wskazać właściwy organ. Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.