I OSK 3274/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 49/18 odrzucającego skargę S. M. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie wydania decyzji w zakresie wypłaty lub odmowy wypłaty odszkodowania z tytułu choroby zawodowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 49/18 odrzucił skargę S. M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie wydania decyzji w zakresie wypłaty lub odmowy wypłaty odszkodowania z tytułu choroby zawodowej. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący 7 czerwca 2017 r., powołując się na art. 33 pkt 2 lit c) ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub chorób pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616, dalej: "ustawa o świadczeniach"), zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania lub/i odmowy przyznania odszkodowania z tytułu choroby zawodowej, której objawy spowodowały czasową niezdolność do służby w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r., a także w późniejszym czasie całkowitą niezdolność do służby w Policji i inwalidztwo III grupy, oraz wydanie decyzji w tej sprawie zgodnie z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Do wniosku dołączył kopię orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z [...] maja 2017 r. Następnie w związku z wydaniem 12 lipca 2017 r. orzeczenia przez Centralną Komisję Lekarską MSW w [...], pismem z 7 września 2017 r. skarżący ponowił żądania zawarte w ww. wniosku. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 121b ust. 1 w zw. z art. 121 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), odmówił przyznania skarżącemu odszkodowania z tytułu choroby zawodowej. Skarżący 23 listopada 2017 r., powołując się na art. 37 ust. 1 § 1 pkt 1 K.p.a., wniósł do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] ponaglenie w związku z niezałatwieniem jego sprawy zgodnie z wnioskiem z 7 czerwca 2017 r. , a także wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...], jako wydanej w niewłaściwym trybie i bez podstawy prawnej do załatwienia sprawy zgodnie z ustawą o świadczeniach odszkodowawczych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Z kolei decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] organ ten stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2017 r., jako wydanej z rażącym naruszenie prawa. Organ wskazał, że wniosek złożony został w trybie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o świadczeniach, natomiast Komendant wydał decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania z tytułu choroby zawodowej powołując się na art. 121b ust. 1 oraz art. 121b ust. 5. ustawy o Policji, zgodnie z którymi skarżący nie zachował prawa do 100% uposażenia za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Pismem z 31 stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] zarzucając temu organowi naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 6 i art. 7 oraz art. 109 § 1 i K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o świadczeniach, przez niezakończenie postępowania w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia choroby zawodowej wydaniem decyzji w ustawowo określonym terminie. Skarżący domagał się uchylenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2018 r., jak również wydania orzeczenia, że Komendant Miejski Policji w [...] pozostał w bezczynności w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte w tej sprawie [...] września 2017 r. zostało zakończone decyzją z [...] października 2017 r., która została "cofnięta" przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzją z [...] stycznia 2018 r., od której skarżący nie odwołał się. Aby wydać kolejną decyzję materiały zostały przekazane do oceny prawnej, a po otrzymaniu stanowiska została wydana kolejna decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach stwierdził, że w ramach postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie od decyzji zapadłej w omawianym przedmiocie służy bowiem do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Co więcej, odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego. To natomiast prowadzi do wniosku, że zaskarżenie decyzji w sprawie świadczeń odszkodowawczych a także ewentualnej "bezczynności" w zakresie niewydania w ustawowym terminie decyzji we wskazanym przedmiocie może być skierowane do sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku i wydanie decyzji w sprawie przyznania odszkodowania przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby z tytułu choroby pozostającej w związku ze służbą. Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, o czym na podstawie art. 58 § 1 pkt.1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że niniejsza sprawa została dostatecznie wyjaśniona, o rozpoznanie przedmiotowej skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., przez uznanie, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie jednak z treścią tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Podstawę do odrzucenia skargi z uwagi na uznanie, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych stanowi natomiast art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając zatem na uwadze treść uzasadnienia powyższego zarzutu, jak również fakt, że skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uznać należy, że ww. zarzut skarżącego odnosi się do zastosowanego przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie jak to wskazano w skardze kasacyjnej w skutek oczywistej omyłki, art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tj. z uwagi, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazywał już, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z: 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 419/18). Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odszkodowania z tytułu choroby zawodowej. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o świadczeniach decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie natomiast do treści art. 38 ust. 1 ww. ustawy decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.). Z treści ww. przepisów wynika, że sprawy z zakresu przyznania świadczeń odszkodowawczych podlegają kognicji sądu pracy i ubezpieczeń społecznych a nie sądu administracyjnego. Tym samym, skoro - jak już powyżej wskazano - skarga na bezczynność może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego - uznać należy, że sprawa odnosząca się do niewydania w terminie decyzji przedmiocie przyznania świadczeń odszkodowawczych nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Ponadto zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w treści art. 38 § 2 ustawy o świadczeniach wskazał, że odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Treść art. 38 § 2 ustawy o świadczeniach, nie pozostawia zatem wątpliwości, że w przypadku braku wydania decyzji w terminie 60 dni od złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania z tytułu choroby zawodowej, czyli w sytuacji gdy organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu sprawy wywołanej wnioskiem o przyznanie odszkodowania, stronie przysługuje odwołanie do sądu pracy i polityki społecznej. Podkreślenia nadto wymaga, że ustawodawca jedynie w stosunku do decyzji odnoszących się do podwyższenia odszkodowania umożliwił stronie złożenie skargi do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 38 § 3 ustawy. Z uwagi, iż przedmiot niniejszego postępowania odnosi się jedynie do ustanowienia odszkodowania brak jest możliwości rozpoznania przedmiotowej skargi. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uznał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi, iż przedmiot niniejszej sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.