II SA/Gl 534/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K., G. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 19 lutego 2015 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2015 r., z 1 i z 19 lipca 2015 r., Spółka "A" z siedzibą w K. (dalej Spółka, inwestor) zwróciła się do Prezydenta Miasta C. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wydanie - na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr 1, objętej księgą wieczystą [...], w dacie złożenia wniosku pozostającej w użytkowaniu wieczystym A. i G. K., przez zezwolenie wnioskodawczyni na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość urządzeń przesyłowych w postaci kanałowej sieci ciepłowniczej 2 x DN800 (mającej zastąpić istniejącą już na niej sieć 2 x DN600), w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDN600 ze zmianą średnicy na 2xDN 800 od komory [...] do komory [...] w rejonie ul. [...] i [...] w C., S. i K. Do wniosku załączono między innymi mapę z naniesionym przebiegiem sieci oraz korespondencję mającą świadczyć o negatywnym wyniku rokowań przeprowadzonych z użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Ponadto, uzasadniając wniosek inwestor wskazał, że posadowienie sieci w nowym śladzie (bliżej granicy działki) zmniejszy jej oddziaływanie na nieruchomość. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości we wskazany wyżej sposób uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 112 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu powołano treść art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym granice terenów rozmieszczenia planowanych inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym muszą znaleźć uwidocznienie w planie miejscowym. Brak wskazania takich granic w planie (co miało miejsce w badanej sprawie) powoduje natomiast, że na danym terenie nie jest możliwa realizacja inwestycji celu publicznego. Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając zawarte w nim stanowisko. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 października 2017 r. sygn. II SA/Gl 654/17 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą je decyzję Prezydenta Miasta C. wskazując, że nie w każdym przypadku dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Tak rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika, w ocenie Sądu, z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg taki nie wynika zwłaszcza z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, a nie dokładnym wskazaniu o jakie i dokładnie gdzie inwestycje chodzi. Taki charakter ma również - jak ocenił Sąd - treść § 16 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizowanego w badanej sprawie (dotyczącego budowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej i ich prowadzenia w liniach rozgraniczających ulic). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził także że wbrew twierdzeniom skarżących "przebieg ciepłociągu nie spowoduje też ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia ich działki tj. pod zabudowę mieszkaniową z zabudową uzupełniającą w postaci garaży (§ 18 planu). Skarga kasacyjna użytkowników wieczystych nieruchomości została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 lipca 2018 r. sygn. I OSK 505/18, w którego uzasadnieniu powielono argumentację Sądu I instancji, aprobując ją całkowicie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją dnia z [...] r. nr [...] organ I instancji ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej obecnie własność A. i G. K., położonej w C., oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 402 m2, objętej księgą wieczystą [...] , przez zezwolenie "A" Spółce z o. o. z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie przez nią urządzeń przesyłowych w postaci kanałowej sieci ciepłowniczej 2 x DN800 - zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji - w ramach inwestycji pod nazwą "Wykonanie zasilania Magistrali Zachodniej oraz Południowej ze źródła [...]", mieszczącej się w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2 x DN600 ze zmianą średnicy na 2x DN800 od komory [...] do komory [...] rejonie ul. [...] i [...] w C., S. i K.". Tą samą decyzją zobowiązano Spółkę "A" do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, po zakończeniu inwestycji (pkt 4), poinformowania organu orzekającego o planowanym terminie prac i przedłożenia mu dokumentacji "pozwalającej na ustalenie stanu faktycznego na gruncie przed i po dokonaniu prac związanych z wykonaniem ww. inwestycji" (pkt 5) oraz poinformowano strony postępowania, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (pkt 6) , a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej (pkt 7). Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, w przewidzianym prawem terminie wnieśli właściciele nieruchomości wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez pominięcie ich słusznego interesu i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, mimo istnienia obawy, że budowa ciepłociągu może stanowić zagrożenie dla istniejącego na nieruchomości budynku) oraz naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na niedostatecznym uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Ponadto, podniesiono zarzut naruszenia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy - w ocenie skarżących - nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie oraz obrazy art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, mimo że nie było to konieczne dla zrealizowania inwestycji celu publicznego (istniała możliwość alternatywnego przebiegu sieci). Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia i wywiedzione z nich skutki prawne. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że, organ administracji nie jest uprawniony do badania uciążliwości posadowienia urządzenia przesyłowego na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym oraz, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa Obawy dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa budynku posadowionego na działce nr 1 jej właściciele mogą zgłaszać właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Wbrew zarzutom odwołania - organ I instancji dążył do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli tj. do realizacji obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja tych zobowiązań nie może być jednak rozumiana jako równoznaczna z obowiązkiem zapewnienia rozstrzygnięcia spełniającego oczekiwania właścicieli nieruchomości. W badanej sprawie uzyskano obszerne wyjaśnienia inwestora dotyczące planowanego przebiegu ciepłociągu, w których Spółka zwróciła uwagę, że jego budowa stanowi inwestycję liniową, w znacznej części już zrealizowaną oraz że jej realizacja w określonym kształcie w jednym miejscu, determinuje sposób realizacji w sąsiedztwie Wskazano również, że planowany przebieg sieci (zbliżony do granicy działki) ma na celu zminimalizowanie jej oddziaływania na nieruchomość, a tym samym zmniejszenie istniejącego obciążenia (obecnie bowiem sieć ciepłownicza przebiega przez środek nieruchomości). Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli właściciele nieruchomości reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucili Wojewodzie Śląskiemu: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej oraz niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy, co skutkowało ograniczeniem prawa (użytkowania wieczystego) skarżących, pomimo że nie było to niezbędne do zrealizowania inwestycji celu publicznego, jak i uznanie, że organ w ramach toczącego się postępowania administracyjnego nie był uprawniony do zbadania uciążliwości posadowienia urządzeń przesyłowych dla nieruchomości skarżących, 2) nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego, pomimo wyraźnego wskazania Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, wyrażonego w piśmie z dnia [...] r, skierowanym do Wydziału Zarządzania Nieruchomościami Urzędu Miasta C., pomimo istnienia obawy, że budowa ciepłociągu może stanowić zagrożenie dla istniejącego zagospodarowania terenu, a nawet budynku skarżących, 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i 8 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji przesłanek, którymi kierował się przy jej wydaniu, w tym w szczególności dlaczego organ uznał, iż istnieje konieczność przeprowadzenia ciepłociągu przez nieruchomość skarżących, jak i nie wskazanie na podstawie jakich dowodów organ uznał, iż ulokowanie urządzeń przesyłowych na nieruchomości skarżących nie stanowi zagrożenia dla zlokalizowanego tam domu skarżących, 4) obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 124 u.g.n. poprzez wydanie decyzji ograniczającej skarżącym prawo korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. pomimo nie przeprowadzenia przez "A" sp. z o.o. rokowań ze skarżącymi, 5) obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 124 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego skarżących, pomimo że nie było to konieczne dla zrealizowania inwestycji celu publicznego, gdyż istnieje możliwość poprowadzenia sieci ciepłowniczej, w alternatywnym miejscu, poza granicami nieruchomości skarżących, bez istotnej zmiany projektu ciepłociągu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Udzielenie takiego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do zamierzenia Spółki zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 124 ust. 1 może znaleźć zastosowanie. Polega ono bowiem na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń przesyłowych w postaci kanałowej sieci ciepłowniczej 2 x DN800 - zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji - w ramach inwestycji pod nazwą "Wykonanie zasilania Magistrali Zachodniej oraz Południowej ze źródła [...]", mieszczącej się w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2 x DN600 ze zmianą średnicy na 2x DN800 od komory 154". Planowane zamierzenie jest również zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesądził o tym tutejszy Sąd w wyroku z 16 października 2017 r. (sygn. II SA/Gl 654/17). Jak wynika z akt administracyjnych Spółka wystąpiła do właścicieli nieruchomości (ówcześnie użytkowników wieczystych) o wyrażenie zgody na realizację inwestycji. Zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją przeprowadzone rokowania zawierały wszystkie istotne elementy. W przedstawionej przez wnioskodawcę propozycji dobrowolnego udostępnienia nieruchomości wskazano wysokość wynagrodzenia, zakres i treść służebności ustanawianej na nieruchomości, czas zajęcia nieruchomości, długość i rodzaj projektowanej sieci oraz informację o renowacji terenu po zakończeniu inwestycji. Do przekazanej dokumentacji z rokowań dołączono zwrotne potwierdzenia odbioru przez strony postępowania. W ramach prowadzonych przez strony postępowania rokowań nie zostało zawarte porozumienie w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Dodatkowo pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. pełnomocnik właścicieli przedmiotowej nieruchomości poinformowała, że nie widzą oni możliwości posadowienia na nieruchomości urządzeń przesyłowych. Należy zatem uznać, że rokowania zostały przeprowadzone a zarzuty skargi w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 124 ust. 1 w sprawie zostały spełnione a rozstrzygnięcia organów w tym zakresie odpowiadają prawu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznaje, że są one nieuzasadnione. I tak: - nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. (zarzut oznaczony cyfrą 1). Z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wynikają przesłanki, jakimi powinien kierować się organ rozstrzygający w sprawie. Wśród nich brak kwestii uciążliwości planowanej inwestycji, - w sprawie bezprzedmiotowe było przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego (zarzut oznaczony cyfrą 2). Jak wyżej wskazano organ wydając decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest władny badać uciążliwości powodowanych przez inwestycję, - w ocenie Sądu organy administracji w sposób zupełnie wystarczający wyjaśniły czym kierowały się przy wydawaniu decyzji (zarzut oznaczony cyfrą 3). Dotyczy to również wskazania, dlaczego organy uznały, iż istnieje konieczność przeprowadzenia ciepłociągu przez nieruchomość skarżących. Budowa ciepłociągu jest inwestycją liniową przebiegającą przez znaczny obszar i wiele nieruchomości. To determinuje jej przebieg również przez konkretnie wskazaną nieruchomość. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że skarga jest bezzasadna Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.