I OSK 1019/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 678/16 w sprawie ze skargi T.J. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 678/16 po rozpoznaniu skargi T.J. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania odwołania w punkcie pierwszym stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 29 kwietnia 2016 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek T.J., o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej (plik pdf) – zanonimizowanych kopii zawiadomień o znalezieniu zabytku archeologicznego kierowanych do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), złożonych od 2010 roku do chwili obecnej przez przypadkowych znalazców w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Po rozpoznaniu powyższego wniosku i po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r. odmówił udostępnienia powyższej informacji publicznej. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Do dnia 1 września 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie rozpoznał powyższego odwołania. W związku z powyższym skarżący, pismem z dnia 1 września 2016 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, pismem z dnia 9 września 2016 r. T.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie nierozpatrzenia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., wnosząc o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie terminowości postępowania odwoławczego, uznanie, że bezczynność i przewlekłość Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie rozpatrzenia odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kosztów postępowania oraz przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej wysokości 1000 zł, stosownie do postanowień art. 145a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc niewątpliwie także informacja o zawiadomieniach o znalezieniu zabytku archeologicznego kierowanych przez przypadkowych znalazców w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, informacja ta mieści się bowiem w zakresie realizacji zadań publicznych organu. Tym samym wniosek o skarżącego stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że odwołanie skarżącego z dnia 1 lipca 2016 r. przekazane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęło do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 8 lipca 2016 r., zatem termin jego rozpatrzenia upływał w dniu 22 lipca 2016 r. W dniu 1 września 2016 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r., a w dniu 9 września 2016 r. (data wpływu do organu) złożył skargę na bezczynność i przewlekłość organu. Dopiero z doręczonej przez Sąd, w dniu 17 października 2016 r., odpowiedzi na skargę skarżący powziął wiadomość, że organ wydał decyzję w sprawie. W oświadczeniu z dnia 18 listopada 2016 r. skarżący wyjaśnił, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] października 2016 r. nie została mu doręczona. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2016 r. organ wyjaśnił, że na skutek błędu przy tworzeniu pisma elektronicznego i użyciu profilu skarżącego niezweryfikowanego za pomocą platformy ePUAP, pomimo jego późniejszej edycji na profil użytkownika, nie jest możliwe skuteczne doręczenie skarżącemu w trybie art. 391 § 1 k.p.a. Organ poinformował, że skarżącemu zostanie doręczony odpis decyzji na adres zamieszkania podany w aktach sprawy. Doręczenie to nastąpiło w dniu 13 grudnia 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach). W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji uznał, że rozpoznanie odwołania nastąpiło po wniesieniu skargi przez wydanie decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [..] w dniu [..] października 2016 r., która została skutecznie doręczona dopiero 13 grudnia 2016 r., a więc organ dopuścił się w sprawie bezczynności. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie miała miejsca przewlekłość postępowania, bowiem organ w toku postępowania nie podejmował czynności zbędnych lub też nie powstrzymywał się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania odwołania, co prowadziłoby do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia. Niewątpliwa wadliwość doręczenia przez organ decyzji II instancji wynikała z błędu organu, a nie celowego działania lub lekceważenia obowiązków. Organ rozpoznał odwołanie skarżącego i chociaż nastąpiło to już po zainicjowaniu postępowania sądowego, to brak było podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez załatwienie wniosku skarżącego, ale jednocześnie, z uwagi na nowelizację procedury sądowoadministracyjnej, brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu możliwość umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność w trybie autokontroli organu we wskazanym 30-dniowym terminie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem pomimo wydania decyzji w dniu [..] października 2016 r. i jej podpisania nie została ona skutecznie doręczona skarżącemu do dnia 13 grudnia 2016 r. Tym samym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia grzywny oraz nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T.J. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w części oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej oraz wnosząc o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, rozpoznanie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając – w oparciu o art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w ich błędnym zastosowaniu w realiach niniejszej sprawy podkreślając jednocześnie, że postępowanie drugiej instancji w związku z wniesionym odwołaniem jest odformalizowane. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 23 marca 2017 r. skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. Strona skarżąca upatruje naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w ich błędnym zastosowaniu w realiach niniejszej sprawy podkreślając, że skarga złożona do Sądu I instancji dotyczyła postępowania odwoławczego, tj. postępowania administracyjnego prowadzonego w drugiej instancji na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, które to postępowanie nie charakteryzuje się "rozbudowanym reżimem formalnoprawnym". Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie nie powołuje jakichkolwiek przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powyższe przepisy art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ani podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalającemu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)". Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania od niego sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania od niego sumy pieniężnej, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw w postępowaniu drugoinstancyjnym, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby wykazać – niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnymi przepisami art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.