II SAB/Wa 40/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. S. 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi UZASADNIENIE 1. J. S. (zwany dalej Skarżącym) wnioskiem z [...] maja 2020r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail do Starosty Powiatu [...] (zwany dalej "Starostą") wniósł o pilne poinformowanie: a) czy, a jeżeli tak to, w jakiej dacie organ poinformował Wydział [...] Sądu Rejonowego w [...] o zmianie danych ewidencyjnych, wynikających z ostatecznej decyzji wójta gm. [...], w wyniku której powstały nieruchomości w [...] gm. [...] w o nr ew. [...] i [...] ul. [...], b) przesłanie kopii tego zawiadomienia. 2. Starosta w związku z ww. wnioskiem poinformował Skarżącego, pismem z [...] czerwca 2020r., że ww. zapytanie odnosi się do dokumentacji stanowiącej podstawę zmiany dokonanej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020r. poz. 276) dokumentacja taka stanowi materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dostęp do tego zasobu jest ściśle określony przepisami ww. ustawy i nie podlega on udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429, zwana dalej: "u.d.i.p."). Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wobec tego żądanie zawarte w ww. wniosku nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., a jedynie w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zasady udostępniania informacji z operatu ewidencyjnego były Skarżącemu wielokrotnie opisywany w pismach tutejszego organu. Starosta dodatkowo wezwał Skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256, zwany dalej "k.p.a.") do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, przez złożenie stosownego wniosku (dostępnego na stronie: [...] Starosta wskazał, że nieuzupełnienie powyższych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. 3. Skarżący w piśmie z [...] listopada 2020r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail, wskazując, że dotyczy ono wniosku z [...] maja 2020r. i odpowiedzi z [...] czerwca 2020r. zapytał czy pismo powiadamiające [...] w [...] (o ile zostało w ogóle sporządzone i przesłane do Sądu), o dokonanej zmianie danych ewidencyjnych odnośnie powstania nieruchomości w [...] gm. [...] o nr ew. [...] i [...] ul. [...]: a) zostało włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego? b) jeśli tak to pod jakim numerem i w jakiej dacie? c) czy zostało włączone do dowodów zmian, rejestru gruntów i budynków? d) jeśli tak, pod jakim numerem i z jaką datą? 4. Starosta w piśmie z [...]grudnia 2020r. udzielił odpowiedzi, że pismo powiadamiające Sąd Rejonowy w [...] o dokonanej zmianie danych ewidencyjnych odnośnie powstania nieruchomości w [...] gm. [...] o nr ew. [...] i [...] nie zostało włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz do dowodów zmian rejestru gruntów i budynków. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył bezczynność Starosty, polegającą na nie udzieleniu informacji publicznej na ww. wniosek z [...] maja 2020r. i wniósł o: a) zobowiązanie Starosty do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami u.o.d.o., b) stwierdzenie, że Starosta rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP oraz wniósł, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub wymierzenia odpowiedniej grzywny, c) zasądzenie od Starosty na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, d) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zdaniem Skarżącego odpowiedź Starosty z [...] grudnia 2020r. jest oczywistym dowodem, że Starosta odpowiadając na wniosek Skarżącego z [...] maja 2020r. pismem z [...] maja 2020r. świadomie i celowo, poświadczył nieprawdę co do trybu udostępnienia informacji, aby uniemożliwić dostęp do niewygodnej dla niego informacji. Wnioskowana informacja nie dotyczyła dostępu do materiałów, a jedynie ustalenia faktu istnienia i sposobu procedowania dokumentów urzędowych i jako informacja publiczna, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. b) u.d.i.p. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego regulują wyłącznie dostęp do materiałów zaliczonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i materiałów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Nie regulują natomiast dostępu do informacji o procedowaniu dokumentów urzędowych pomiędzy organami. Zawiadomienie przesłane do [..] w [...], a właściwie jego treść – data jego doręczenia nie stanowi ani państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani nie jest podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, co potwierdził Starosta w ww. piśmie z [...] grudnia 2020r. Starosta ponadto nie potwierdził, ani nie zaprzeczył, aby wskazany we wniosku dokument (powiadomienie) w ogóle istniał. Na proste pytanie dotyczące ustalenia faktów, na które odpowiedź mieści się w kategoriach "tak" lub "nie" do dzisiaj nie odpowiedział, miesiącami przewlekając postępowanie. Powoływanie się na przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie ma podstaw i służy jedynie celowemu uniemożliwieniu dostępu do niewygodnej informacji publicznej. Działanie takie, jest sankcjonowane karnie z art. 23 u.d.i.p. i stanowi rażące naruszenie prawa. Nie jest ono przypadkowe, bo w szeregu spraw identycznych, wcześniejszych Starosta udzielił na to samo pytanie dotyczące innych działek odpowiedzi, potwierdzając brak powiadomienia [...] w [...]. Obecna zmiana stanowiska zakresie sposobu załatwienia wniosku, rażąco narusza art. 8 § 2 k.p.a., do którego organ zawsze musi się stosować. Jedynym racjonalny wytłumaczeniem zachowania Starosty jest chęć ukrycia niewykonania, po raz kolejny obowiązku ustawowego w postaci niezwłocznego powiadomienia Wydziału [...] [...] w [...] o dokonanych zmianach w ewidencji gruntów i budynków i obawy przed odpowiedzialnością karną z tym związaną. Skoro Starosta świadomie i celowo próbował wprowadzić w błąd Skarżącego, co do charakteru informacji i trybu jej udostępnienia, mimo że udzielił już wielokrotnie odpowiedzi na tożsame wnioski, dotyczące innych działek w trybie dostępu do informacji publicznej, uzasadnione jest postawienie Mu zarzutu rażącego naruszenia prawa i wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej lub grzywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. V SA 86/92, V SA 466/92, SA 28/88, SA 187/88 i wiele innych) przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść aktu pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa (art. 13, art. 14, art. 16 ust.1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP ), gdy charakter naruszenia powoduje, że w jego rezultacie powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W sprawie, mamy do czynienia z sytuacją zlekceważenia mojego wniosku i celową próbą wprowadzenia mnie w błąd, co jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skarżący wskazał, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wg GUG za 2019r. wyniosło 4907,95 zł, więc Sąd ma możliwość wymierzenia grzywny do ww. wysokości 49.079,50zł. 6. Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Skarżący w pismach zwrócił się w trybie u.d.i.p. o udzielenie odpowiedzi na konkretne zapytania, w każdym piśmie inne. Odpowiedzi Starosty odnoszą się wprost do zadanych pytań, bądź wskazują wnioskodawcy właściwy tryb, w jakim może zostać udzielona odpowiedź na żądane pytanie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zapytania Skarżącego odnoszą się do dokumentacji stanowiącej materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, do którego dostęp jest ściśle określony przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie podlega on udostępnianiu w trybie przepisów u.d.i.p. O tym fakcie poinformowano Skarżącego w piśmie z [...] czerwca 2020r., a Skarżący mimo wyjaśnień organu i wezwania do uzupełnienia wniosku, zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie wystąpił w tym trybie o udzielenie informacji. Skarżący przy użyciu prawa do informacji publicznej usiłuje uzyskać informacje z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, do którego dostęp jest ściśle uwarunkowany przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta dodatkowo wskazał, że odpowiedzi na oba ww. zapytania udzielił w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Nie uchylił się od obowiązku udzielenia odpowiedzi, lecz wskazał właściwą formę, w jakiej informacje mogą być udostępnione. Starosta nie pozostawał w bezczynności i podejmował kroków w celu odpowiedzi na wniosek a to, że Skarżący uporczywie uchylał się od współpracy z organem w celu doprecyzowania wniosków o dostęp do informacji publicznej, co świadczy o celowym działaniu Skarżącego na szkodę Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż na dzień jej wniesienia Starosta nie pozostaje w bezczynności. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Sąd, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd ponadto, w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd przed merytorycznym rozpoznaniem skargi zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. Sąd po przeprowadzeniu tej analizy, zgodnie z art. 58 § 1 P.p.s.a., może odrzucić skargę 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Postanowienie o odrzuceniu skargi może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a. ). Sąd stwierdza ponadto, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. i ich wykładni wynika, że z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udzielenia informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Warto też wskazać, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie natomiast z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020r. poz. 276) dokumentacja stanowiąca podstawę zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków stanowi materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dostęp do tego zasobu jest ściśle określony przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, więc nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że Starosta, odnosząc się do zapytania Skarżącego z [...] maja 2020r., dotyczącego zawiadomienia przez Starostę Wydziału [...] o zmianie danych ewidencyjnych właśnie takiej odpowiedzi udzielił Skarżącemu w piśmie z [...] czerwca 2020r., wzywając jednocześnie Skarżącego do złożenia stosowanego wniosku w tym zakresie na odpowiednim formularzu. Warto też wskazać, że Starosta, mając na względzie kolejny wniosek Skarżącego z [...] listopada 2020r., w sprawie dotyczącej zapytania Skarżącego z [...] maja 2020r. i udzielonej przez Starostę odpowiedzi z [...] czerwca 2020r. wskazał - odpowiadając na inaczej postawione pytania przez Skarżącego - że pismo powiadamiające Sąd Rejonowy w [...] o dokonanej zmianie danych ewidencyjnych odnośnie powstania nieruchomości w [...] gm. [...] o nr ew. [...] i [...] nie zostało włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz do dowodów zmian rejestru gruntów i budynków. W związku z tym nie sposób uznać, że Starosta pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia przez Skarżącego skargi do WSA w Warszawie, datowanej na [...] grudnia 2020r., a wniesionej [...] grudnia 2020r. (k. [..] akt sądowych data stempla na kopercie zawierającej skargę). Sąd stwierdza, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r. sygn. akt II OPS 5/19 wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (dostępna na www.nsa.gov.pl). NSA w uzasadnieniu ww. uchwały podkreślił, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 P.p.s.a.), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd, mając powyższą uchwałę NSA na względzie, jak również uwzględniając specyfikę postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, w którym nie tylko organ administracji publicznej, ale i podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., wydają decyzję jedynie wówczas, gdy odmawiają udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), po stwierdzeniu, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź gdy postępowanie podlega umorzeniu, uznał, że skarga była niedopuszczalna. Skarżący wniósł bowiem skargę po ustaniu bezczynności w zakresie ww. wniosku z [...] maja 2020r., doprecyzowanego de facto w piśmie z [...] listopada 2020r. Sąd, z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., postanowił, jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie wpisu (punkt drugi sentencji) Sąd postanowił na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozprawy.