I OSK 332/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 696/15 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w Ś. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. H. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Ś. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o odmowie udzielenia J. H. pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki. W postawie prawnej organ I instancji powołał art. 52 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), dalej ustawa, oraz § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1352), dalej rozporządzenie. Organ ten podał, iż postępowanie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 1 grudnia 2014 r., w którym domagała się przyznania pomocy w związku z pobieraniem nauki na studiach podyplomowych. Jako przyczynę odmowy organ podał brak zgody organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe wyższe od zajmowanego (§ 5 pkt 1 cytowanego rozporządzenia), której odmówiono z powodu ukończenia nauki przez wnioskodawcę. W odwołaniu J. H. domagał się uchylenia tej decyzji, eksponując fakt złożenia wniosku [...] listopada 2014 r., czyli przed zakończeniem nauki, co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2014 r. Wskazał także na kierunek nauki zbieżny z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym i planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Organ II instancji, nie uwzględniając odwołania wskazał na art. 52 ust. 4 ustawy i § 4 rozporządzenia i zważył, iż pobieranie nauki przez żołnierza zawodowego nie może kolidować z wykonywaniem jego zadań służbowych, zaś pomoc finansowa może mu być przyznana w takim wypadku, gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Decyzja zapadająca w tej materii ma charakter decyzji uznaniowej. Organ podał, iż nie ma planów wyznaczenia odwołującego się na stanowisko służbowe o stopniu etatowym wyższym niż obecne - majora. Zatem brak jest zgodności poziomu nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi, o jakich mowa wyżej. Poza tym zważył, iż w momencie rozpatrywania wniosku o wyrażenie zgody na pomoc, jak i w okresie rozpatrywania samego żądania, strona nie kontynuowała już nauki na studiach podyplomowych. Tymczasem pomoc może być udzielona w przypadku pobierania nauki. Istotną okolicznością jest też brak zgody dowódcy wydanej w trybie art. 52 ust. 5 ustawy, przy czym do aktu wydawanego w tym przedmiocie nie stosuje się art. 106 ust. 2-6 K.p.a., co wynika z art. 52 ust. 6 ustawy. W skardze na powyższą decyzję ostateczną J. H.i domagał się jej uchylenia, dowodząc naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 52 ust. 1-4 ustawy, nadto przepisów postępowania, a to art. art. 7, 8, 9, 77, 107 § 3 K.p.a. W jej uzasadnieniu podniósł, iż [...] marca 2014 r. poinformował Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] o rozpoczęciu studiów podyplomowych w Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni. Studia miały trwać do grudnia 2014 r. Organ nie kwestionował zasadności oraz kierunku nauki, a nawet poparł jego wniosek pomocowy, podając iż studia są zbieżne z wymaganymi kwalifikacjami na zajmowanym i planowanym do wyznaczenia stanowisku, nadto zabezpieczył środki na zwrot kosztów nauki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotąd ustalony stan faktyczny sprawy i argumenty broniące zaskarżonej decyzji. W szczególności zaprzeczył, aby miał plany kadrowe względem skarżącego, czego wyrazem było niezgłoszenie go na żaden kierunek studiów podyplomowych. Dlatego nauka nie była niezbędna, ergo brak było podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kierunek studiów, na jaki uczęszczał skarżący nie był zbieżny z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym stanowisku. Zajmował dotąd stanowisko oficera bezpieczeństwa teleinformatycznego w stopniu etatowym kapitana w korpusie osobowym łączności i informatyki. Jak wynika z akt i twierdzenia organu, skarżący nie był planowany do mianowania na wyższe stanowisko służbowe. Poza tym Sąd meriti zważył na brak zgody organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza na wyższe stanowisko służbowe. Zatem doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 52 ust. 3 i 4 ustawy. Ma ona charakter uznaniowy. W jego przekonaniu, granice uznania nie zostały przekroczone, aczkolwiek uzasadnienie decyzji nie jest wyczerpujące. Przyjął, że uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Dlatego nie podzielił Sąd Wojewódzki zarzutów skargi i nie dostrzegł innych wad z urzędu. Co mając na względzie, na zasadzie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną J. H., domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, jak również zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów, nie lokując ich w ramach ustawowych podstaw kasacyjnych: 1. art. 52 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez niezastosowanie w sytuacji, kiedy skarżący kasacyjnie pobierał naukę, której poziom i kierunek były zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym stanowisku lub na stanowisku planowanym do wyznaczenia, kiedy przełożeni byli powiadomieni o tym fakcie, a w budżecie jednostki wojskowej przeznaczono środki na pokrycie kosztów nauki, 2. niesprecyzowanego przepisu prawa, podnosząc błąd w ustaleniach faktycznych, albowiem skarżący kasacyjnie nie pobierał nauki w myśl art. 52 ust. 5 ustawy, 3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę dowodów i nierozważenie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady uznania administracyjnego, 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. umniejszeniu ważnej okoliczności, jaką jest terminowe poinformowanie przełożonego o pobieraniu nauki i uznaniu, że przełożony nie mógł w terminie zapoznać się z wnioskiem o przyznanie pomocy materialnej, podczas gdy skarżący kasacyjnie dokonał wszelkich czynności go obciążających – powiadamiając o podjęciu nauki, o jej przedmiocie, który był zbieżny z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym stanowisku i stanowisku planowanym do wyznaczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie trafności postawionych zarzutów, eksponując także treść § 7 rozporządzenia precyzującego przyczyny wydania decyzji odmownej, z których żadna zdaniem kasatora nie ziściła się w sprawie. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną postulował jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe wywody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały w pełni zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski dla jej sporządzenia, a co oznacza zaostrzenie wymogów formalnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tej sprawie nie w pełni odpowiada ustawowym wymogom. Przede wszystkim, co już podkreślono, nie przyporządkowała naruszonych przepisów do odpowiedniej podstawy kasacyjnej, dalej nie określiła formy naruszenia, a w punkcie 2 w ogóle nie wskazała naruszonego przepisu. Są to niewątpliwe wady mające wpływ na ocenę podniesionych wytyków, nie usuwając jej wszak spod oceny instancyjnej. Analizę podniesionych zarzutów rozpocząć należy od mających charakter proceduralny, gdyż dopiero wówczas gdy przesądzony zostanie ustalony stan faktyczny i brak istotnych uchybień formalnych, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W obrębie tej podstawy kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Uczyniono to niezasadnie. Przepis ten zawiera wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, iż należy tamże zamieścić: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest to więc przepis o charakterze formalnym, zatem o jego naruszeniu skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia można mówić przede wszystkim wówczas, gdy dotknięte jest wadą, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a jego treść nie uchyla go spod kontroli instancyjnej, bo przedstawiony wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów Sąd I instancji przyjął. Poza tym na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Podnoszone w kasacji uzasadnienie tego wytyku w postaci "umniejszenia ważnej okoliczności..." nie stanowi pominięcia określonego faktu, a odnosi się do jego oceny i wyprowadzonej z niej konkluzji. Zatem nie motywuje jego trafności. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu należy połączyć z innymi przepisami rzekomo uchybionymi. W rozpoznawanej kasacji tego nie uczyniono. Podsumowując, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w przypadkach, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Najistotniejsza jednak wada ma miejsce wtedy, kiedy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Końcowo wypada dodać, że tego rodzaju zarzutem niepodobna podważyć w zasadzie ustaleń faktycznych, zastosowania i wykładni prawa materialnego, a przede wszystkim samego meritum rozstrzygnięcia. W tym miejscu odeprzeć trzeba wytyk podniesiony w punkcie 2 kasacji, który zresztą został niejasno sformułowany. Objęte nim naruszenie miałoby polegać na błędzie w ustaleniach faktycznych co do pobierania przez skarżącego kasacyjnie nauki nie w trybie art. 52 ust. 5 ustawy. Godzi się więc przypomnieć, że przepis ten stanowi o zawarciu umowy w przedmiocie pomocy materialnej w związku z pobieraniem nauki, której elementy precyzuje, po uzyskaniu zgody organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowiska służbowego. Uchybienia w tym zakresie niepodobna Sądowi meriti przypisać, bo przepis ten nie był podstawą ustalenia trybu pobierania nauki, a tylko konkluzji o braku istotnej przesłanki niepozwalającej na uwzględnienie żądania strony (zgody właściwego organu). Zresztą brak tej przesłanki jest oczywisty i nie podlega podważeniu, bo jednoznacznie wynika z akt sprawy. Brak wymaganej zgody wykluczał zawarcie umowy, czyli zadośćuczynienie żądaniu zgłoszonemu w tej sprawie. Przy czym nie można pominąć tej okoliczności, że akt zapadający w tej materii nie podlega zaskarżeniu, a więc pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą, co wynika z brzmienia art. 52 ust. 6 ustawy. Co więcej, brak ten czynił zbędnymi ustalenia w zakresie pozostałych przesłanek ustawowych. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z tej przede wszystkim prostej przyczyny, że jego uzasadnienie prezentowane w kasacji odniesiono do organu, a nie do Sądu I instancji. Zarzucając dowolność ustaleń autor skargi kasacyjnej zapomina, że sądy administracyjne ich nie dokonują, a kontrolują tylko poprawność ustaleń poczynionych przez organy. Zatem zarzut ten winien eksponować pominięcie przez ten Sąd wad w tej materii popełnionych przez organ, a więc również wskazywać uchybiony przepis procedury administracyjnej (K.p.a.). Poza tym powołane przepisy to tzw. przepisy wynikowe, które dochodzą do głosu wówczas, gdy – odpowiednio i w uproszczeniu mówiąc - kontrolowany akt jest wolny od wad albo dotknięty określonymi tamże wadami. Przepisy te regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nich norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie pierwszego z wymienionych będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy prawa w określonym stopniu, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, a drugiego z nich w sytuacji odwrotnej. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tych norm za zasadny wymaga zawsze wykazania złamania prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Konieczne jest przeto jego powiązanie z przepisami, jakimi uchybił organ. Tymczasem w kasacji tego nie uczyniono. Przeto dla ostatecznej oceny trafności zastosowania tych przepisów istotne będzie rozważenie zarzutów materialnoprawnych, bo zarzuty procesowe okazały się niezasadne, zwłaszcza jeśli zważyć na poprawność ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organ nie przekroczył granic uznania, bo swe stanowisko dostatecznie poprawnie umotywował, oparł o prawidłowe ustalenia i rozważania, działając w ramach przyznanej mu swobody. Nie doszło także do uchybienia przepisom prawa materialnego. Trafnie bowiem Sąd I instancji przyjął, iż zaskarżona decyzja nie narusza reguł przyznawania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem nauki. Podstawowym kryterium jest tu właśnie "pobieranie nauki". Skoro zatem wniosek w tym przedmiocie z dnia [...] listopada 2014 r. został złożony w dniu [...] grudnia 2014 r., zaś nauka zakończyła się [...] grudnia 2014 r., to wszelkie rozstrzygnięcia mogły zapaść po tej ostatniej dacie, mimo iż podanie złożono w trakcie trwania nauki. Jednakowoż w sytuacji jej zakończenia żądanie było w zasadzie bezprzedmiotowe, a w każdym razie nie zasługiwało na uwzględnienie. Przepisy ustawy, w tym art. 52 ust. 3 przekonują do poglądu, iż żądanie może być skuteczne tylko w trakcie trwania nauki. Co prawda ustawa posługuje się sformułowaniem "w związku z pobieraniem nauki", nie precyzując cezury czasowej, lecz z istoty tej regulacji należy zwrot ten tak wykładać. Chodzi wszak o wydatki bieżące lub przyszłe. Co więcej § 2 rozporządzenia posługuje się jeszcze bardziej dosadnym zwrotem, a mianowicie mówi o żołnierzu "pobierającemu naukę". Co prawda nie może on modyfikować ani być pomocnym przy interpretacji przepisu ustawowego, lecz wzmacnia tylko przytoczoną argumentację. W tych okolicznościach, gdy brak było zgody, o której mowa w art. 52 ust. 5 ustawy i okres nauki zakończył się w toku postępowania, zbędne było badanie przesłanek z art. 52 ust. 4 ustawy. Przeto wszelkie wywody w tej materii nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. W tym miejscu trzeba wytknąć autorowi skargi kasacyjnej wadliwe dopatrywanie się braku oparcia dla wydania decyzji odmownej w § 7 rozporządzenia, bo w punkcie 3 stanowi on o podstawie do odmowy w sytuacji braku zgody z art. 52 ust. 5 ustawy, co ma miejsce w sprawie. W konsekwencji czego zaskarżona decyzja słusznie została uznana za odpowiadającą prawu. Pozostałe okoliczności, w tym pozytywny stosunek dowódcy do pobierania nauki, korzystne dla strony opinie, czy zabezpieczenie środków na jej kształcenie, mogą być jedynie oceniane w kategorii naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, co wszak nie mogło skutkować wzruszeniem zapadłych decyzji i orzeczenia, zwłaszcza że nie eksponowano go w kasacji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.