II SA/Gl 546/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na rozprawie sprawy ze skarg "A." spółka z o.o. w Z. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Z. na uchwałę Rady Gminy Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargi; 2. zwrócić skarżącej "A." spółka z o.o. w Z. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Z. po 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonych wpisów od skarg UZASADNIENIE W dniu [...] r. Rada Miejska w Z. (dalej w skrócie: "organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości zabudowanej położonej w Z. przy [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej Z. i obejmującej działkę nr 1 o pow. 3 644 m² na rzecz "B" z o.o. z siedzibą w Z., która dzierżawi ją na podstawie umowy od dnia 1 października 2004 r. do 31 grudnia 2022r. oraz dokonała jej zabudowy na podstawie zezwolenia na budowę. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2020 r. poz. 713, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, w skrócie: "u.g.n."). Pismem z dnia 25 lutego 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa w Z. ul. [...] (dalej: "Wspólnota") oraz "A" sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej opisaną uchwałę, w której domagały się stwierdzenia jej nieważności w całości, stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, oraz zwrócenia się o akta do Prokuratury Rejonowej w Z. i Sądu Okręgowego w G., a także wstrzymania jej wykonania. Skarżąca Wspólnota i Spółka zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 § 3 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 32 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 Konstytucji RP, poprzez zgodę organu na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości pomimo świadomości, że "B" Spółka z o.o. z siedzibą w Z. jest niewypłacalna i nie reguluje zobowiązań, co prowadzi do naruszenia gwarantowanych konstytucyjnie zasad sprawiedliwości społecznej i zasady ochrony mienia, oraz utrudni dochodzenie roszczeń na drodze sądowej i cywilnej, jak też karnej. W uzasadnieniu skargi Wspólnota poinformowała, że wcześniej jej członkowie zakupili od "B" Spółka z o.o. lokale mieszkalne i obecnie są stratni na tej transakcji około 1 500 000,- zł., o czym informowali Radę Miejską w Z. Wspólnota obejmuje teraz 4 budynki, które powstały na gruntach dzierżawionych od Gminy Miejskiej Z. Nabywając w latach 2017 i 2018 niewykończone lokale mieszkalne i zawierając umowy przedwstępne członkowie Wspólnoty otrzymali zapewnienie, że pace budowane zostaną ukończone, co jednak nie nastąpiło. Spółka, jako strona rozwiązanej w dniu [...] r. umowy o przedsięwzięciu budowlanym wystąpiła z powództwem o zapłatę wobec "B" Spółka z o.o. i Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dnia [...] r. zasądził na jej rzecz kwotę 1 121 580,- zł. wraz z odsetkami i kosztami procesu. Pomimo uzyskanych przez "B" Spółka z o.o. kwot pieniężnych ze sprzedaży lokali mieszkalnych początkowo w formie zaliczek, a następnie w formie jednorazowych wpłat lub w ustalonych transzach, należności na rzecz Spółki nie zostały uregulowane. Spółka prowadziła również postępowanie zabezpieczające wobec "B" Spółka z o.o., które okazało się bezskuteczne (postanowienie o zabezpieczeniu Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...]), albowiem "B" Spółka z o.o. dokonuje rozliczeń z pominięciem rachunków bankowych. Zdaniem Wspólnoty i Spółki zgoda organu zawarta w uchwale skutkować będzie kolejnymi nowymi transakcjami potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych posadowionym na działce 1 i poszerzeniem grona podmiotów pokrzywdzonych działaniami "B" Spółka z o.o., już teraz zadłużonej na wiele milionów złotych. Spowoduje również możliwość ukrycia przez "B" Spółka z o.o. środków pieniężnych i wpłacanie pieniędzy przez nowych kupujących na rachunek powierniczy, a to wyklucza prowadzenie egzekucji i dochodzenie roszczeń z toczących się postępowań przed Sądem Apelacyjnym w K. i Prokuraturą Rejonową w Z. Uchwała nie zawiera też żadnych gwarancji, że "B" Spółka z o.o. zrealizuje zobowiązania wobec Wspólnoty i Spółki. Z tego powodu wstrzymanie jej wykonania jest konieczne z uwagi na trudne do odwrócenia skutki i możliwość wyrządzenia szkody finansowej zarówno Wspólnocie, jak też i Spółce. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania przez podmiot składający skargę naruszenia jego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Musi to być prawem chroniony interes lub uprawnienie o charakterze bezpośrednim i realnym. Tymczasem powołane w skardze okoliczności nie świadczą o naruszeniu przepisu prawa, jak też wywodzonego z niego interesu prawnego lub uprawnienia. "B" Spółka z o.o. spełniła wynikające z art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 3 pkt 2 u.g.n. wymogi, bowiem na podstawie umowy od dnia 1 października 2004 r. do 31 grudnia 2022 r. dzierżawiła przez okres nie krótszy niż 10 lat działkę nr 1 o pow. 3 644 m² oraz dokonała jej zabudowy na podstawie zezwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Domniemanie właściwości sądów administracyjnych w kontroli wszelkich przejawów działalności samorządu terytorialnego znajduje również potwierdzenie w treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z jej art. 184. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a akty nadzoru podlegają kontroli sądowej w myśl art. 165 ust. 2, według którego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego wykonywany przez organy nadzoru, którymi w zakresie działalności jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), pozostaje w zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, na podstawie art. 184 Konstytucji RR. Znaczenie wskazanych wyżej unormowań konstytucyjnych przejawia się również w tym, że stanowią one dyrektywy wykładni przepisów prawa dotyczących zakresu właściwości sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 920), oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1668), z których wynika przedmiot kontroli określany jako akty (w tym uchwały i zarządzenia) organów gminy "w sprawach z zakresu administracji publicznej". Mając na uwadze te dyrektywy należy przyjąć, że akty w sprawach z zakresu administracji publicznej to wszystkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego, które nie podlegają kognicji innych sądów, w tym zwłaszcza sądów powszechnych. Powyższe uwagi są konieczne zważywszy na zarzuty Wspólnoty i Spółki zawarte w skardze i treść odpowiedzi na skargę, złożonej przez organ. W postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Jest ona bowiem dopuszczalna wówczas, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. Sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem skargi jest opisana na wstępie uchwała nr [...] podjęta w dniu [...] r. Stanowi ona akt organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w pkt 5 (akt prawa miejscowego) podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z tego względu w sprawie ma zastosowanie art. 3 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a oraz przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, jako podmiotu wnoszącego skargę lub też normy prawa procesowego. Związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem musi być aktualny (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. II FSK 817/14, wszystkie są dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOS"). Podkreśla się też bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14, CBOS). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne, wówczas gdy rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotu lub też gdy prawa i obowiązki innego podmiotu wpływają na prawa i obowiązki podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1043/10; z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1059/10, CBOS). Ze skargą może więc wystąpić ten podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424 oraz wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 3 pkt 2 u.g.n., została wyrażona zgoda na sprzedaż działki nr 1 o pow. 3 644 m² położonej w Z. Przedmiotowa działka sąsiaduje z działkami zabudowanymi lokalami mieszkalnymi nabytymi w latach 2017-2018 przez członków Wspólnoty, czyli nie objętymi treścią zaskarżonej uchwały. Okoliczności tej nie kwestionuje Wspólnota, jak też Spółka. Nie sposób zatem uznać, że Wspólnota ma udziały w działce nr 1 o pow. 3 644 m² w Z., objętej zaskarżoną uchwałą. Stanowisko to jest uprawnione również wobec braku roszczeń obciążających w założonej w dniu [...] r. nowej księdze wieczystej dla tej działki oznaczonej numerem [...] (wypis z dnia 7 października 2021 r.). Wspólnota upatruje naruszenia jej interesu prawnego i zarazem interesu społecznego w tym, że nowi nabywcy lokali mieszkalnych znajdujących się na wybudowanym na tej działce półotwartym budynku wielorodzinnym będą przekazywać wpłaty na rachunek powierniczy "B" Spółka z o.o., co umożliwi ich ukrycie i wykluczy prowadzenie egzekucji. Z tego powodu wpłaty nie zostaną wykorzystane na wykończenie 28 lokali mieszkalnych należących do członków Wspólnoty. Okoliczność ta nie stanowi o realnym naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia Wspólnoty, jak też Spółki. Nie zaistniała zatem po ich stronie legitymacja skargowa do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Argumenty podane w skardze należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów, czyli interesu faktycznego nie legitymizującego do wniesienia skargi. Powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna zezwala na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości o ile tylko zachowany został okres jej dzierżawy przez okres nie krótszy niż 10 lat (por. art. 37 ust. 3 pkt 2 u.g.n.). "B" Spółka z o.o., w okresie od dnia 1 października 2004 r. do 31 grudnia 2022 r., czyli prawie już 17 lat dzierżawi objętą zaskarżoną uchwałą działkę, dlatego spełniony został warunek formalnoprawny do jej podjęcia. W tej sytuacji nie można uznać, że pozbawia lub uniemożliwia ona realizację przez Wspólnotę i Spółkę ich praw gwarantowanych przepisami prawa czy uprawnień, bądź też zadań oraz obowiązków. Z tych też względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w związku z § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Należy zaakcentować, że przysporzenie majątku "B" Spółka z o.o. skutkować będzie poprawą jej kondycji finansowej i stanowić może zabezpieczenie roszczeń wynikających z orzeczeń sądów powszechnych. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo wyłącznie stwierdzenie tego we wniosku. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Wspólnota i Spółka jako wnioskodawcy nie przedstawili dowodów ani argumentów, które wskazywałyby na wystąpienie w tej sprawie okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały i zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Złożony w tym zakresie wniosek nie mógł być również uwzględniony z powodu jego bezprzedmiotowości wobec dokonania w dniu [...] r. sprzedaży działki objętej zaskarżoną uchwałą. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.