I OSK 642/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1008/19 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 roku sygn. akt II SA/Po 1008/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.B. Zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, że skarżąca składając wniosek w dniu [...] czerwca 2019 r. dokonała uchybienia trzymiesięcznemu terminowi, podczas gdy z prawidłowej wykładani tego przepisu, z zastosowaniem wykładni prokonstytucyjnej, wynika, że należy objąć dyspozycją tego przepisu także osobę, która nie była w stanie złożyć wniosku w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i dokonała złożenia takiego wniosku po upływie trzech miesięcy, 2) naruszenie art. 69 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji dokonanie wykładni art. 24 ust. 2a uśr w sposób pozbawiający Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnym zakresie, przez przyznanie jedynie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2019 r., 3) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji w której przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 ppsa, zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W takim wypadku sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro jednak w badanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony został wyłącznie jako skutek naruszenia prawa materialnego, to analizę zasadności tej skargi należało rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, o czym stanowi art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten, w zakresie, w jakim odnosił się do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, z dniem 2 stycznia 2009 r. dodany został do ustawy przepis art. 24 ust. 2a, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uzyskania świadczenia nie od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, lecz począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca kasacyjnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu [...] czerwca 2019 r. Wyrok Sądu Rejonowego dotyczący orzeczenia o niepełnosprawności uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2018 r. Niewątpliwie to właśnie z tym dniem skarżąca nabyła uprawnienie do skorzystania z zasad przyznawania świadczenia na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak z niego nie skorzystała w okresie trzech miesięcy, licząc od tak rozumianego dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Powyższe okoliczności wyraźnie wskazują zatem na niezasadność postawionych zarzutów kasacyjnych. Termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. - podobnie jak i termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a. (zob.: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1108/10; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1197/12). W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. i pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności związanych z błędnym pouczeniem skarżącej przez pracownika organu właściwego do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie stosownego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2991/17, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca nie określa, jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy też data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić w okresie powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym wyraźnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a przywołanej ustawy wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie opiekuńcze oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2143/15, 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863, 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2369/16 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1780/18, dostępnym jw.). Ze względu jednakże na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360) dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co też w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy oświadczeniach rodzinnych (tak NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863/16, dostępnym jw.). Przepis art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, urzeczywistniając cele, o których mowa w przywołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Co do zasady bowiem – jak to już zostało wspomniane – prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W celu zapewnienia ochrony przewidzianej w art. 69 Konstytucji wprowadzono przepis szczególny związany z sytuacją, w której przyznanie prawa do świadczenia uzależnione jest od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Uregulowanie to miało za zadanie niwelować wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, legislacyjne przerzucenie na stronę konsekwencji przewlekłego postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania świadczenia opiekuńczego. Trzeba podkreślić, że skarżąca (jak i osoba podopieczna) nie została pozbawiona gwarantowanej konstytucyjnie ochrony – ani ustawowo, ani tym bardziej faktycznie poprzez określony sposób działania organów władzy publicznej. W ocenie Sądu kasacyjnego, zainteresowanej zapewniono ustawowo i instytucjonalnie możliwość skorzystania z pomocy finansowej dla osób niepełnosprawnych (i ich opiekunów). Zwłoka strony w skorzystaniu z tych uprawnień nie mogła stanowić podstawy do takiej interpretacji przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w istocie dopuszczałaby przyjęcie, że zachowanie terminu określonego w tym przepisie nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia okresu (początkowej daty przysługiwania świadczenia), na jaki może być przyznane dane świadczenie opiekuńcze. Zdaniem Sądu kasacyjnego, ustawowy termin 3 miesięcy liczony od daty uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego jest czasem wystarczającym dla zorientowania się przez stronę co do swoich praw i obowiązków, pozwalającym na terminowe złożenie wniosku i skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności nie została ona oparta na błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób wykładni powołanego przepisu uwzględniał całościowo system przyznawania świadczeń opiekuńczych, a więc świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością (tak świadczeń należnych osobie podopiecznej, jak i osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym), okazał się spójny, logiczny i konsekwentny. Sąd kasacyjny nie doszukał się w rozumowaniu Sądu I instancji błędu w postaci zastosowania jednie językowej wykładni powołanego przepisu. W szczególności sposób rozumienia tego przepisu w żadnej mierze nie uniemożliwiał ani nie ograniczał w sposób sprzeczny z ustawą realizacji celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Tym samym nie mógł prowadzić do negatywnych skutków, którym przeciwdziała zakaz ustanowiony w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zakaz ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.