I SA/Wa 854/21

SENTENCJA Dnia 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1363) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Zarządu Powiatu [...] uchylił decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie O. , w obrębie 0006 K., oznaczoną w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. 0,0213 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0209 ha, która zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z mocy prawa przeszła na własność Powiatu [...] i przekazał sprawę Staroście L. do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi powiatowej nr [...] ul. S. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w U. do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w S. gm. O. Powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogę. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wyznaczył Starostę Powiatu L. jako organ właściwy do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną (działki nr [...] i [...]). Starosta L. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość: działkę nr [...] oraz działkę nr [...] z obrębu 0006 K., gmina O., w kwocie 79.387 zł i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz S. S., przyjmując za podstawę operat szacunkowy z dnia [...] marca 2020 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K.. Starosta uznał, że operat ten spełnia kryteria poprawnej wyceny zawarte w przepisach art. 134 ust. 2, art. 154, art. 151, art. 156 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca wskazał właściwe podstawy prawne oraz metodologiczne sporządzenia operatu, zbadał stan prawny nieruchomości, dokonał jej opisu, wskazał i uzasadnił podejście i metodę wyceny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Starosta [...]. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ przywołał treść przepisów art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) i stwierdził, że w sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Starostą L. postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy przyjęła podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości wycenianej nieruchomości rzeczoznawca poddała analizie rynek nieruchomości drogowych oraz nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na terenie gminy O. Organ stwierdził, że wątpliwości budzi zastosowanie przez biegłą współczynnika K=0,90 dla działek nr [...] i nr [...] w części położonych na terenach o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Z Noty Interpretacyjnej "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" wynika, że współczynnik ten może być uwzględniany wyłącznie w szczególnych, uzasadnionych przypadkach, gdy nieruchomość ma wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe lub gdy występuje wyraźna zmiana relacji pomiędzy popytem a podażą. Zdaniem organu, trudno uznać cechę "powierzchnia" za wadę lub zaletę. Tym bardziej, że w obliczeniach biegła zastosowała poprawki dla tej cechy, a przez zastosowanie współczynnika "K" dodatkowo skorygowała szacowaną wartość o kolejne 10%. W tabelce na stronie 20 i 21 operatu, w zestawieniu transakcji, podano dwie nieruchomości o powierzchniach 3689 m2 i 4114 m2, a wiec zbliżonych do powierzchni wycenianej działki nr [...], przez co zastosowanie przez biegłą współczynnika "K" jest jeszcze bardziej wątpliwe. Organ podkreślił, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwrócił się z prośbą do ww. rzeczoznawcy o udzielenie wyjaśnień odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] marca 2020 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. rzeczoznawca udzieliła wyjaśnień, które okazały się niewystarczające. W związku z tym organ stwierdził, że ww. operat szacunkowy nie może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej wyżej nieruchomości. Niezasadne zastosowanie współczynnika "K" bezpośrednio wpływa bowiem na szacowaną wartość ww. nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia [...] marca 2020 r. nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem niewystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość ww. nieruchomości. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Od powyższej decyzji Wojewody [...] S. S. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdził, że czeka na odszkodowanie i prosi o uzasadnienie, dlaczego sprawa będzie jeszcze raz rozpatrzona, skoro były już w niej dokonywane wyceny. W odpowiedzi na sprzeciw organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z treści art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z treści powołanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., to jest, czy organ odwoławczy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Kontroli sądowej w tej sprawie w oparciu o powyżej opisane kryteria w wyniku sprzeciwu S. S. poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. uchylająca w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją tą Starosta L. ustalił i przyznał odszkodowanie za działkę ew. nr [...] oraz działkę nr [...] z obrębu 0006 K., gmina O., w kwocie 79.387 zł na rzecz S. S., przyjmując za podstawę operat szacunkowy z dnia [...] marca 2020 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K.. Oceniając powyższą decyzję na wstępie należy zauważyć, że postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ustalenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). Szczegółowe wytyczne w zakresie sposobu sporządzenia operatu szacunkowego zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ oceniając taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest uwzględnienie i tej okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (vide: wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt SK 20/01). Organ administracji publicznej może podważyć operat szacunkowy, gdy wykaże, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast kwestie dotyczące prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceniane w świetle wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji (vide wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12 i z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2291/16). W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest bowiem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide wyroki NSA: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1906/17 i z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego tej sprawy, zauważyć należy, że powodem wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji było stwierdzenie, że rzeczoznawca przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej – niezasadnie zastosowała współczynnik "K", co miało bezpośredni wpływ na szacowaną wartość ww. nieruchomości oraz że oceniany operat, który stanowił kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania, "nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa". Obydwa powody wydania decyzji kasacyjnej Sąd uznał za nieuzasadnione, a tym samym stwierdził, że organ nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., to jest wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwiał uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Jeśli chodzi o drugi z wymienionych powodów wydania decyzji kasacyjnej, to organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił stwierdzenia, że operat z dnia [...] marca 2020 r. "nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa". Nie wskazał bowiem, których przepisów prawa oceniany operat nie spełnia i na czym owa niezgodność polega. Organ rozpoznający sprawę miał przy tym obowiązek samodzielnie zbadać przedłożony operat pod względem jego zgodności z prawem, o czym była mowa powyżej z powołaniem na poglądy wyrażane w orzecznictwie, bowiem ten zakres nie wymagał wiadomości specjalnych. Ocena ta winna obejmować m.in. zgodność operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ poza powołaniem się na treść przepisów art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia oceny takiej nie dokonał. Jeśli zaś chodzi o pierwszy z wymienionych powodów wydania decyzji kasacyjnej, Sąd nie podzielił też stanowiska organu odnoszącego się do wadliwego zastosowania przez biegłą współczynnika korygującego "K" w wysokości 0,90 (obniżającego wartość szacowanej nieruchomości). Biegła zastosowała ten współczynnik w zgodnie z Notą Interpretacyjną Nr 1 (PKZW) pkt 6.4., to jest w sytuacji, gdy nieruchomość posiada wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe. Zastosowanie tego współczynnika uzasadniła tym, że "wyceniana nieruchomość została wydzielona z działki o powierzchni zdecydowanie większej od nieruchomości o cenie minimalnej, dlatego nie mogła być uwzględniona. Nieruchomości o dużej powierzchni występują na rynku nieruchomości sporadycznie. Duża powierzchnia wpływa na obniżenie ceny jednostkowej, dlatego zasadne jest zastosowanie współczynnika K=0,90". Organ kwestionując zastosowanie powyższego współczynnika ograniczył się w uzasadnieniu do następujących twierdzeń: "wątpliwości budzi zastosowanie przez biegłą współczynnika K=090 dla działek nr [...] i nr [...]", "trudno uznać cechę powierzchnia za wadę lub zaletę" oraz że "w tabelce na stronie 20 i 21 operatu, w zestawieniu transakcji, mamy dwie nieruchomości o powierzchniach 3689 m2 i 4114 m2, a wiec zbliżonych do powierzchni wycenianej działki nr [...], przez co zastosowanie przez biegłą współczynnika "K" jest jeszcze bardziej wątpliwe". Zdaniem Sądu, twierdzenia organu są nieprzekonujące, nieuzasadnione i niepoparte odpowiednią wiedzą specjalną. Szczególnie dotyczy to poddania w wątpliwość przez organ powierzchni porównywanych ww. działek wymienionych w tabeli na stronie 20-21 operatu, skoro po pierwsze działka nr [...] (z której podziału powstała jedna z wycenianych działek o nr [...]) miała powierzchnię 4706 m2 (v. s. 5 operatu), a po drugie twierdzenie to nie zostało poparte innym dowodem, który ze względu na materię, z całą pewnością wymagał wiadomości specjalnych. Na powyższą ocenę nie ma wpływu również stwierdzenie organu, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwrócił z prośbą do rzeczoznawcy – W. K. o udzielenie wyjaśnień odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] marca 2020 r. Wyjaśnienia udzielone bowiem przez nią w piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. organ uznał za "niewystarczające". Stwierdzenia tego organ, co należy podkreślić, również w żaden sposób nie uzasadnił. Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Należy również podkreślić, że w toku postępowania organ I instancji umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z materiałem dowodowym, w tym operatem z dnia [...] marca 2020 r. sporządzonym przez W. K.. W zakreślonym przez organ terminie, ani też do wydania decyzji przez organ I instancji, żadne uwagi do operatu nie zostały zgłoszone. W zaistniałej sytuacji Sąd uznał za przedwczesne stanowisko organu odwoławczego co do konieczności sporządzenia nowego operatu, ponieważ wyżej wskazane wątpliwości co do treści operatu z dnia [...] marca 2020 r. należało przede wszystkim wyjaśnić i w możliwym zakresie uzupełnić w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy nie zwracając się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie wypełnił więc obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a. (por. pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2737/20). Dopiero po przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 136 k.p.a. Wojewoda zobowiązany będzie poddać ponownej ocenie sporny operat z uwzględnieniem jego aktualności (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie złożone przez organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania, winien mieć też na względzie treść art. 139 k.p.a. wyrażającego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Ze wskazanych powodów Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów (wpisu od sprzeciwu) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.