II GSK 1437/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1698/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. P. na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji członka rady nadzorczej postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 6 września 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1698/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), odrzucił skargę A. P. (dalej zwanej "Skarżącą") na pismo Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie odwołania z funkcji członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze". WSA wskazał, że sytuację prawną Skarżącej, związaną z pełnieniem funkcji członka rady nadzorczej, regulują przepisy ustawy z 15 września 2017 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. z 2017 r., poz. 1902). W art. 16 ust. 2 tej ustawy ministrowi właściwemu do spraw transportu powierzono powoływanie i odwoływanie członków Rady Nadzorczej. Zdaniem WSA, uprawnienie do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej nie wynika z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jak również odwołanie z funkcji członka rady nadzorczej nie oznacza pozbawienia uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W konsekwencji WSA uznał, że odwołanie na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ nie stanowi takiej konkretyzacji praw i obowiązków stosunku administracyjnoprawnego jak decyzja administracyjna, a tym samym nie można zaliczyć go do spraw administracyjnych objętych ustawą z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), a ponadto nie spełnia przesłanek określających inny akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wobec tego WSA uznał, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: A) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" przez błędną jego wykładnię i uznanie, że "odwołanie", o którym mowa w tym przepisie nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podczas gdy "odwołanie" z funkcji członka Rady Nadzorczej danej osoby oznacza, że taka osoba pozbawiona zostaje uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, gdyż na jego mocy zostaje ona pozbawiona kompetencji przyznanych członkowi Rady Nadzorczej przez ustawę, a dla podmiotu, w którym pełni funkcję oznacza zmianę personalną w składzie organu wymaganego ustawą; B) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa - przez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi na pismo Ministra Infrastruktury w przedmiocie odwołania z funkcji członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze", w sytuacji, w której zaskarżona czynność prawna posiada charakter prawny czynności zaskarżalnej, jako inny "akt" lub "czynność" z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła w szczególności, że akt odwołania ze stanowiska członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" kształtuje sytuację prawną danej osoby, bo dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie stanowi zatem decyzji, lecz akt uregulowany w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skarżąca dodała, że akt powołania na stanowisko członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" jest aktem z zakresu działań administracji publicznej, dokonywanym przez uprawniony organ (ministra właściwego do spraw transportu), w oparciu o określone przepisy materialne i proceduralne. Akt powołania jest jednostronnym oświadczeniem woli organu, określającym, że dana osoba spełnia wymogi przewidziane przez ustawę, umożliwiającym zajmowanie danej osobie stanowiska członka Rady Nadzorczej, o określonym ustawowo zakresie kompetencji i niezależności w ich realizowaniu. Jest to więc akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W ocenie Skarżącej, tym bardziej akt odwołania członka Rady Nadzorczej posiada taki charakter prawny, albowiem upoważniony organ (minister właściwy do spraw transportu) dokonuje aktu odwołania indywidualnego podmiotu (członka Rady Nadzorczej) z pełnionej funkcji, oddziałując przy tym również na sytuację innego podmiotu - samego Przedsiębiorstwa. Skarżąca zaznaczyła, że ustawodawca wyposażając członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w przymiot w postaci kadencyjności wprowadził również szczególny tryb jego powoływania i odwoływania - nie oparty na dowolności. Skarżąca podkreśliła, że za brakiem możliwości traktowania stosunku prawnego wynikającego z art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" jako stosunku pracy przemawia treść art. 19 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1302), zgodnie z którym osobą zasiadającą w Radzie Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" może być osoba, która posiada, tak jak Skarżąca, tytuł zawodowy adwokata, który to z kolei, jak wynika z art. 4b ustawy Prawo o adwokaturze, nie może pozostawać w stosunku pracy. Zdaniem Skarżącej, akt odwołania członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" to nie jest prywatna kompetencja ministra sprawującego nadzór nad tym przedsiębiorstwem, lecz decyzja publiczna - publicznego organu administracji publicznej o pozbawieniu członka Rady Nadzorczej uprawnienia w zakresie sprawowania nadzoru nad tym przedsiębiorstwem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Stwierdził w szczególności, że odwołanie z organu przedsiębiorstwa nie spełnia przesłanek określających inny akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ brakuje tej czynności władczego charakteru. Odwołanie ma na celu realizację polityki kadrowej w nadzorowanym przedsiębiorstwie i jako akt o charakterze organizacyjnym służy zaspokojeniu potrzeb kadrowych, natomiast nie dotyczy on statusu osoby jak obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny Skarżąca zakreśliła przez zarzucenie WSA naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oraz art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze". Naruszenie to miało polegać na błędnym uznaniu przez WSA, że odwołanie z funkcji członka rady nadzorczej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, co skutkowało wadliwym - w ocenie Skarżącej - odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sprawa zainicjowana skargą Skarżącej ma związek ze statusem członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze". Ustalenie tego statusu wymaga sięgnięcia do przepisów Oddziału 3 ("Rada Nadzorcza") ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze". W przepisach tych ustawodawca w szczególności określił zadania Rady Nadzorczej (art. 15), skład Rady Nadzorczej i sposób jego ustalania i modyfikacji (art. 16), kwestię kadencyjności członków Rady Nadzorczej (art. 17), czy formę działania Rady Nadzorczej (art. 19). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest treść art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze". Zgodnie z tym przepisem, członków Rady Nadzorczej powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu. Rację ma Skarżąca, gdy wskazuje, że w tej sprawie kluczowe jest wyjaśnienie, jaki skutek prawny wywołuje akt powołania na członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wywodzi, że na skutek takiego powołania nie powstaje stosunek pracy, co ma prowadzić do wniosku, że musi zatem powstawać stosunek administracyjnoprawny, zaś samo powołanie jest w tym przypadku jedną z form działalności administracji publicznej, podlegających kontroli sadowoadministracyjnej - mieszczącą się w kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wniosek Skarżącej nie jest prawidłowy. Po pierwsze, Skarżąca wadliwie twierdzi, że skoro w przypadku powołania na stanowisko członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" nie dochodzi do nawiązania stosunku pracy (co Skarżąca stara się wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), to dochodzi do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Taka alternatywa (stosunek pracy lub stosunek administracyjnoprawny) jest nieuprawniona. Skarżąca pomija to, że członkowie rady nadzorczej mogą potencjalnie wykonywać swoje czynności osobiście - również na podstawie stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Po drugie, aby określone działanie mogło być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to musi spełniać określone w tym przepisie przesłanki. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie i doktrynie dominuje stanowisko, że na podstawie tego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa), 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych (bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa), 3) mają charakter publicznoprawny (bo są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, komentarz do art. 3 ppsa [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 72). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca akcentuje spełnienie ostatniej z przywołanych przesłanek, przytaczając treść przepisów ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze", które odnoszą się do zadań Rady Nadzorczej, wynagrodzenia przysługującego jej członkom, kadencyjności pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy kluczowe znaczenie ma jednak druga z wymienionych przesłanek, a mianowicie to, czy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, a zatem czy został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie Skarżąca podniosła, że akt odwołania podjęty na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ upoważniony organ (minister właściwy do spraw transportu) dokonuje aktu odwołania indywidualnego podmiotu (członka Rady Nadzorczej) z pełnionej funkcji, oddziałując przy tym również na sytuację innego podmiotu - samego Przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Skarżącej, że przywołane argumenty świadczą o tym, że odwołanie z funkcji członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" nie przyznają w tym zakresie ministrowi właściwemu do spraw transportu kompetencji do podejmowania aktów lub czynności zawierających element władztwa administracyjnego. Wprawdzie odwołanie z funkcji członka Rady Nadzorczej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" następuje w wyniku jednostronnego aktu ministra właściwego do spraw transportu, jednak działanie to jest podejmowane w ramach sfery dominium (szeroko rozumianego zarządzania własnością Skarbu Państwa) - i w tym przypadku sprowadza się do realizacji kompetencji nadzorczych. Za takim stanowiskiem przemawia również uzasadnienie projektu ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Sejm VIII kadencji, druk nr 1689), które - w zakresie uprawnień ministra właściwego do spraw transportu - kładzie akcent na kompetencje nadzorcze charakterystyczne dla sprawowania nadzoru właścicielskiego nad przedsiębiorstwem (jak np. powoływanie prezesa jako organu zarządzającego, a także powoływanie rady nadzorczej). Przepisy wskazanej ustawy również członkom Rady Nadzorczej nie przyznają żadnych uprawnień z zakresu prawa administracyjnego, ani nie nakładają na tych członków obowiązków administracyjnoprawnych. Z art. 15 ustawy wynika, że do zadań Rady Nadzorczej należy opiniowanie projektów rocznych i pięcioletnich planów działalności Przedsiębiorstwa, opiniowanie sprawozdania z działalności i sprawozdania finansowego, opiniowanie regulaminu organizacyjnego oraz zmiany statutu Przedsiębiorstwa, a także nadzór nad gospodarką finansową przedsiębiorstwa, wybór biegłego rewidenta do badania sprawozdania finansowego i składanie ministrowi właściwemu do spraw transportu corocznego pisemnego sprawozdania z działalności Rady Nadzorczej. W świetle tych zadań uprawnione jest twierdzenie, że obowiązki członków Rady Nadzorczej odnoszą się wyłącznie do sfery działalności finansowej i organizacyjnej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze". Za pełnienie tych obowiązków członkowie Rady Nadzorczej otrzymują wynagrodzenie (art. 20 ust. 1 ustawy). W konsekwencji należy przyjąć, że odwołanie członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy jest wprawdzie aktem indywidualnym i dotyczy praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże te prawa i obowiązki nie wynikają z przepisów prawa administracyjnego, nie mają też związku z wykonywaniem władzy publicznej. Wobec tego odwołanie takie nie stanowi aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z tego powodu postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa został uznany za niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy skarga została wniesiona na formę działania administracji publicznej niewymienioną w art. 3 §2 ppsa, bądź taką, która nie została podjęta w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę (por. art. 3 § 3 ppsa). Z powyższych rozważań wynika, że nieprawidłowe jest stanowisko Skarżącej, że odwołanie jej z funkcji członka Rady Nadzorczej Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" stanowiło akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów, które wskazywałyby, że wspomniane odwołanie z funkcji miałoby być inną z form działalności administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu w świetle art. 3 § 2 i 3 ppsa. Wobec tego za prawidłową należało uznać ocenę WSA, że skargę wniesiono w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a zatem skarga ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjna. Odnosząc się do wniosku Ministra Infrastruktury o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 ppsa), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści. PG