II OSK 1522/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1122/20 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1122/20 oddalił skargę S. M. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezydent Miasta [...] (dalej: organ pierwszej instancji) ostateczną decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił – M. i G. K. (dalej: inwestorzy) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ulicy S. w R.. Pismem z 23 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu) S. M. (dalej: skarżąca), powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wskazanej powyżej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazała, że jako właścicielka nieruchomości obciążonej służebnością drogową na rzecz nieruchomości inwestorów powinna być uczestnikiem ww. postępowania administracyjnego, jednak nie została uznana za stronę tego postępowania. Podniosła również, że inwestorzy w sposób nieprawidłowy wykazali dostęp do drogi publicznej, gdyż droga ta nie spełnia minimalnych wymogów wynikających z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 124 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [....]. Organ wskazał, że skarżąca o powyższej decyzji dowiedziała się co najmniej w styczniu 2019 r. (co potwierdza protokół z przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2019 r. rozprawy sądowej przed Sądem Rejonowym w R. ), podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania złożyła w grudniu 2019 r., a więc z uchybieniem miesięcznego terminu wskazanego w ustawie (art. 148 § 2 k.p.a.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła S. M.. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu złożonego zażalenia, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z prawie rocznym uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, a zwłaszcza protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w R. z 18 stycznia 2019 r., na której obecna była skarżąca, jak też pisma z 4 kwietnia 2019 r., w którym skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie czy w związku z procesem budowlanym inwestorzy wykazali, że posiadają dostęp do drogi publicznej, czy też wyjaśnień złożonych przez inwestorów przed organem pierwszej instancji, organ za nieprzekonujący uznał argument, jakoby skarżąca o kwestionowanej decyzji dowiedziała się dopiero w dniu 4 lutego 2020 r., tzn. po zapoznaniu się z projektem budowlanym na rozprawie przed Sądem Rejonowym w R.. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła S. M. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła między innymi naruszenie art. 147 k.p.a. poprzez nierozważenie przesłanek wznowienia postępowania z urzędu, podczas gdy strona wskazała na przesłankę z pkt 4 i pkt 5 art. 145 k.p.a., jak też naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezbadanie czy zachodzą przesłanki z tego przepisu do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Sąd wskazał, że z całości dokumentacji jednoznacznie wynika, że o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce inwestorów skarżąca wiedziała już we wskazanych przez organy datach (tzn. w styczniu czy w kwietniu 2019 r.), a zatem złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 23 grudnia 2019 r. z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 słusznie uznane zostało za spóźnione, czyli złożone z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. A zatem skoro ustalono, że wniosek skarżącej został złożony z uchybieniem terminu to, zdaniem Sądu, brak było podstaw do dokonywania oceny czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania. Odnosząc się natomiast do wskazanej przez skarżącą drugiej podstawy wznowienia, tj. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję – Sąd stwierdził, że również w tym przypadku skarżąca nie dochowała ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., który wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sąd zauważył, że skarżąca nie wskazała wprost i wyraźnie o jakie nowe okoliczności chodzi w niniejszej sprawie. Podniósł jednak, że jeśli dotyczy to służebności drogowej po jej działce, to w przypadku, gdy powołując się na obciążenie jej nieruchomości służebnością drogową wystąpiła w dniu 4 kwietnia 2019 r. z wnioskiem o udzielenie informacji, to w tym dniu powzięła wiadomość o nowych okolicznościach faktycznych. A zatem Sąd uznał, że skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego udzieleniem inwestorom pozwolenia na budowę dopiero w dniu 23 grudnia 2019 r., uczyniła to z naruszeniem jednomiesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 147 k.p.a., gdyż jak wskazał z żadnego przepisu prawa nie wynika, że w sytuacji gdy strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to organ ma obowiązek rozważyć przesłanki wznowieniowe i wznowić postępowanie z urzędu. A zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro wznowienie postępowania okazało się niedopuszczalne z uwagi na uchybienie przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, to wszystkie zarzuty skarżącej dotyczące niezbadania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego na działki należące do skarżącej czy kwestii prawidłowości dojazdu do przedmiotowego obiektu nie mogły być przez organy na tym etapie badane i oceniane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. M.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracyjny nie miał obowiązku rozważenia czy w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z urzędu, podczas gdy strona we wniosku powołała się na dwie przesłanki z art. 145 k.p.a., w tym na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co oznaczało, że nawet gdyby uznać, że strona przekroczyła miesięczny termin z art. 148 § 1 k.p.a. to organ miał obowiązek w oparciu o zebrany materiał rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że pomimo dysponowania przez organ informacją o występujących nieprawidłowościach przy wydaniu pozwolenia na budowę uczestnikom postępowania małżonkom K., mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania nie ma obowiązku rozważyć możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, podczas gdy organ powinien dążyć do prawdy obiektywnej poprzez postępowanie budzące zaufanie do obywateli, działać na podstawie przepisów prawa, a prawo strony do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w celu obrony swych praw stawiać nad zasadą trwałości decyzji administracyjnej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, podczas gdy organy administracyjne w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niedokładnie zbadały status prawny drogi dojazdowej do posesji uczestników postępowania małżonków K., m.in. w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz poprzez brak dokładnego przeanalizowania odpisu pełnego księgi wieczystej nieruchomości, po której biegnie służebność drogowa. W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Jednocześnie z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uchybienia procesowe zarzucane w skardze kasacyjnej sprowadzają się do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji rezultatów nieprawidłowo, zdaniem skarżącej, przeprowadzonego zarówno przez organ pierwszej instancji jak i przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego. Nieprawidłowość ta polegać zaś miała na bezzasadnym pominięciu wniosków dowodowych strony skarżącej i oparciu się na materiale dowodowym z pominięciem dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą. W opisach naruszeń podniesionych zarzutów nie skonkretyzowano okoliczności, co do których wskazane uchybienia wystąpiły. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że wadliwość odnosi się do braku wznowienia przez organ z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy skarżąca wskazywała na nieprawidłowości mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Przytoczone wyżej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 147 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., nie są zasadne. Ustalenia organu pierwszej instancji, a także organu zażaleniowego zostały oparte na wyczerpująco zebranym (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz prawidłowo ocenionym (art. 80 k.p.a.) materiale dowodowym. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Reguła ta doznaje korekty w art. 148 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w złożonym w dniu 23 grudnia 2019 r. wniosku powołała się na dwie przesłanki wznowienia postępowania, tj. na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. podnosząc, że jako właścicielka nieruchomości obciążonej służebnością drogową na rzecz nieruchomości inwestorów pozbawiona została możliwości uczestniczenia w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym małżonkom K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a także, że na jaw wyszły nowe okoliczności dotyczące nieprawidłowości w określeniu przez inwestorów prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Podkreślić należy, że dla zachowania terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. liczy się data faktycznego dowiedzenia się o treści decyzji, która jest okolicznością obiektywną. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Dowiedzenie się nie oznacza więc precyzyjnego określenia decyzji. Wystarcza wiedza o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 528/12). W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami administracyjnymi, trafnie przyjął, że dla ustalenia daty dowiedzenia się strony skarżącej o decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. istotna jest treść protokołu z rozprawy w Sądzie Rejonowym w R. z dnia 18 stycznia 2019 r., na której obecna była skarżąca. Z protokołu tego wynika bowiem, że złożone na rozprawie zeznania G. K. (inwestora) dotyczyły m.in. wydanego pozwolenia na budowę i dostępu do drogi publicznej określonego w projekcie budowanym poprzez obciążoną służebnością przejazdu działkę skarżącej. Istotna jest także treść pisma skarżącej z dnia 4 kwietnia 2019 r., skierowanego do organu pierwszej instancji, w którym skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie czy w związku z rozpoczętym procesem budowlanym na nieruchomości inwestorów, wykazali oni dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z 11 kwietnia 2019 r. organ wyjaśnił, że inwestorzy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jako dostęp do drogi publicznej wykazali służebności gruntowe zapisane we wskazanych w tym piśmie księgach wieczystych. W piśmie tym organ podał jednoczenie numery działek ewidencyjnych po których inwestorzy wykazali dojazd do drogi publicznej, w tym nr działki, na której istnienie służebności gruntowej skarżąca kwestionuje. Powyższe niewątpliwie świadczy o tym, że skarżąca wiadomość o wydaniu kwestionowanej decyzji powzięła co najmniej w styczniu 2019 r., a najpóźniej w kwietniu 2019 r. W kwietniu 2019 r. uzyskała też informację o ewentualnych okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania. A zatem argumenty podniesione przez skarżącą nie podważają mocy dowodowej wskazanych powyżej dowodów w zakresie daty dowiedzenia się skarżącej o kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Za prawidłowe uznać więc należy stanowisko organów administracji, zaakceptowane również przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek o wznowienie postępowania z 23 grudnia 2019 r. został złożony przez skarżącą z uchybieniem terminu określonego zarówno w art. 148 § 2 k.p.a. jak i w art. 148 § 1 k.p.a. Mają na uwadze powyższe stwierdzić należy, że na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co do uchybienia organów w zakresie braku wznowienia postępowania z urzędu. Stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Organ wszczyna więc z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia, z wyjątkiem przyczyn określonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a. Podkreślić przy czym należy, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Tak więc z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a., czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ powinien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1) w celu rozpatrzenia zasadności podanej przyczyny wznowieniowej, co w niniejszej sprawie jak wskazano powyżej nie miało miejsca. W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w przypadku gdy strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu. W żadnym bowiem wypadku, zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa, co powoduje, że wznowienie postępowania z urzędu jest prawem organu i brak jest stosownego przepisu, który dawałby możliwość wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. wyroki NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2352/19, z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2918/19, z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1675/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że organy w wydanych w sprawie postanowieniach odniosły się do kwestii służebności przejazdu na nieruchomościach skarżącej, wskazując, że realizacja inwestycji nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu działek należących do skarżącej. Uwzględniając zatem powyższe rozważania za słuszne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji zasadnie orzekły o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z powodu uchybienia terminu z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.