I GSK 666/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 424/20 w sprawie ze skargi Miasta A na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu umów najmu nieruchomości Skarbu Państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta A na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 424/20 oddalił skargę Gminy A na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w dochodach z tytułu umów najmu nieruchomości Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżając wyrok w całości, wniosła Gmina A, zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: a. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.: dalej: u.g.n.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomości oddane w trwały zarząd zostały wyłączone z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta, b. art. 23 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie do dochodów z tytułu, najmu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy umowę najmu zawarł trwały zarządca; II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ administracyjny zobowiązany był orzec o zwrocie nadpłaconych dochodów na podstawie art. 255 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869, dalej: u.f.p.) w związku z tym, że skarżąca złożyła wniosek w tym zakresie za rok 2018 w terminie otwartym do rozliczenia tego roku, czyli przed 8 stycznia 2019 r.; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA przyjął brak możliwości domagania się zwrotu nadpłaconych dochodów, błędnie powołując się w tym zakresie na orzeczenia zapadłe w stanie faktycznym w którym wnioski zostały złożone po terminie wynikającym z art. 255 ust. 1 u.f.p.; gdyby WSA nie popełnił tego błędu, wtedy uznałby, że wniosek skarżącej zasługiwał na merytoryczne rozstrzygnięcie. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sadu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W powyższym kontekście należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr II petitum skargi kasacyjnej albowiem Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył treści art. 255 ust. 1 u.f.p. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami p.p.s.a. Przepis ten bowiem stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 1) 10 dzień miesiąca – w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2) 20 dzień miesiąca – w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Analizując powyższy zapis stwierdzić należy, że art. 255 ust. 1 u.f.p. reguluje tryb przekazywania pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów budżetowych i w żaden sposób nie daje podstaw do stwierdzenia nadpłaty. Oznacza to, że powołana w skardze kasacyjnej okoliczność złożenia wniosku w zakresie stwierdzenia nadpłaty za rok 2018 "w terminie otwartym do rozliczenia tego roku, czyli przed 8 stycznia 2019 r." nie jest spójna z treścią art. 255 ust. 1 u.f.p., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Oznacza to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że Sąd I instancji nie mógł naruszyć treści art. 255 ust. 1 u.f.p. w sposób wskazany przez stronę skarżącą, tym bardziej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wyżej przytoczoną treść tego przepisu trudno uznać, że może on stanowić podstawę do "domagania się zwrotu nadpłaconych dochodów". Na marginesie dostrzec należy, że wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 255 ust. 1 u.f.p. nie uzasadnia określonej – na jego podstawie – daty 8 stycznia 2019 r. jako granicznej do skutecznego żądania zwrotu nadpłaty. Jednocześnie zauważyć należy, że powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo nie stanowiło bezpośredniej podstawy oddalenia skargi; in fine uzasadnienia wskazano na art. 151 p.p.s.a. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty mające oparcie w treści art. 174 ust. 1 p.p.s.a. W szczególności w zarzucie I.a. petitum skargi kasacyjnej powołano art. 23 ust. 1 u.g.n., nie wskazując precyzyjnie punktu(-ów), które zostały objęte błędną wykładnią. Naczelny Sąd Administracyjny – co zrozumiałe – tego braku konwalidować nie może. Uważna analiza treści uzasadnienia Sądu I instancji nie wskazuje aby został – w rozważaniach – powołany art. 21 u.g.n., a zatem nie podlegał także interpretacji ze strony tego Sądu. W konsekwencji zarzut ten – z powyższych przyczyn – jest całkowicie bezpodstawny. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.b. petitum skargi kasacyjnej bowiem w myśl art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Tym samym art. 23 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania do dochodów pobranych przez Komendę Miejską PSP z tytułu umów najmu nieruchomości będących w jej trwałym zarządzie, ponieważ powyższy przepis odnosi się wyłącznie do wpływów osiąganych z nieruchomości, którymi gospodaruje starosta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta A, wykonujący zadania z zakresu i administracji rządowej). Nieruchomości oddane w trwały zarząd zostały wyłączone z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta, o czym wyraźnie stanowi art. 23 ust. 1 u.g.n., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze to, że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).