IV SAB/Wr 1018/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom,, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi: S. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE S. Y., obywatel U. (dalej zwany skarżącym lub stroną), w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwanego Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 14- dniowego terminu do załatwienia sprawy, przyznania od Wojewody zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w wysokości określonej w art. 154 u.p.p.s.a. oraz przyznania na rzecz skarżącego od organu odszkodowania w wysokości 3.000 zł. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 2 czerwca 2022 r., który w tym samym dniu został zarejestrowany w systemie oraz udzielono mu informacji o terminie zakończenia postępowania. W dniu 23 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony z dnia 20 sierpnia 2022 r. Organ pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. zwrócił się do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 4 listopada 2022 r. do organu wpłynęła skarga strony na bezczynność, datowana na dzień 2 listopada 2022 r. Strona złożyła również w tym samym dniu skargę bezpośrednio do tut. Sądu, która została przekazana organowi w celu udzielenia odpowiedzi i nadesłania akt administracyjnych sprawy. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 21 listopada 2022 r. wraz z odpowiedzią organu, w której pełnomocnik Wojewody wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest częściowo uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Na wstępie szczególnego podkreślenia wymaga, iż rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz u.p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. W myśl obowiązującego od 29 stycznia 2022 r. art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach lub w skrócie u.oc.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, przy czym termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zasadniczo zatem nowa regulacja, wyznaczając termin na wydanie decyzji jego bieg uzależnia od formalnej poprawności wniosku. W opinii Sądu analizowana regulacja winna być traktowana jako przepis szczególny w odniesieniu do zapisów regulujących terminy procedowania na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie uzasadniania jednak w żadnym przypadku wyłączenia zasad ogólnych odnoszących się do szybkości i sprawności prowadzonego postępowania, które niewątpliwie będą wiązały organy administracji również przy rozpoznawaniu spraw na podstawie wskazanej normy. Związanie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego będzie się odnosiło również do zagadnień związanych z wszczęciem postępowania (art. 61 k.p.a.), co w realiach tej sprawy ma ważące znaczenie. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie administracyjne wszczynane jest w dacie złożenia wniosku przez stronę, a w przypadku gdy nie jest on poprawny pod względem formalnym to wówczas organ administracji jest zobligowany do wezwania strony celem uzupełnienia braków formalnych. Teza ta ma uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie wyrażany jest pogląd, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). W konsekwencji skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2). Mając na uwadze szczególne regulacje dotyczące rozpoznawania niniejszej sprawy, a "zawieszające termin" jej rozpoznania do czasu wystąpienia zdarzeń, o których mowa w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie można tracić z pola widzenia przywoływanych zasad ogólnych postępowania oraz dalszych wskazanych przez Sąd regulacji procedury administracyjnej. Wynika z nich, że zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożliwiająca nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać bowiem wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów formalnych wówczas zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź dokumentacji bądź braków formalnych. Wskazanie na "zawieszenie biegu terminu wydania decyzji" do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku (złożenia kompletnego wniosku), nie oznacza zatem bierności organu w sytuacji, gdy strona nie przedstawia niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze obowiązujące zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy "zawieszenia biegu terminów" chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonych prawem dokumentów, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście bezczynności, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw (art. 35 k.p.a.) badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości. Słowem pomimo wyznaczenia przez art. 112a u.oc. szczególnego terminy rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i mając na uwadze wprowadzoną nowelą ustawy o cudzoziemcach modyfikację terminu załatwienia sprawy trzeba wskazać, że organ wbrew swojemu stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę naruszył 60-dniowy termin rozpoznania sprawy, dopuszczając się bezczynności. W badanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżący złożył w dniu 2 czerwca 2022 r. i do dnia 18 listopada 2022 r., tj. do czasu przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi do tut. Sądu, nie został wezwany o uzupełnienie braków formalnych, a jedynym przejawem aktywności organu, oprócz czynności o charakterze rejestracyjno-informacyjnym, było skierowanie zapytania do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do dnia wyrokowania brak w aktach sprawy informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego, pomimo ze zgodnie z przywołanym wyżej art. 112a ust. 1 u.oc. decyzja w tym stanie faktycznym winna była zostać wydana do dnia 2 grudnia 2022 r. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W dalszej kolejności, mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a u.p.p.s.a., Sąd ocenił czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednakże niespełna 3-miesięczny okres zwłoki w rozpoznawaniu sprawy nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Kierując się wyżej omówionymi względami Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku strony, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. orzekł o tym w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności czy też przewlekłości postepowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadnia w pkt III sentencji wyroku oddalenie wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej (mylnie określoną mianem odszkodowania), gdyż w opinii Sądu instytucja ta wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty, na które składa się wpis od skargi (100 zł).