II OSK 243/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Z. i H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. VII SA/Wa 176/20 w sprawie ze skargi U. Z. i H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek J. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 176/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę U. Z. i H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej U. Z. i H. Z. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące Sąd I instancji do błędnych ustaleń, utożsamiających "plac utwardzony" z "placem manewrowym"; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione okolicznościami faktycznymi domyślne ustalenie poczynione w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji, że "z uwagi na charakter tego typu ośrodków szkoleniowych [...] planowana inwestycja z uwagi na jej podstawowy cel w postaci szkolenia kierowców, składać się będzie także z placu manewrowego, z tym bowiem nierozłącznie wiąże się prowadzenie działalności w postaci szkoły nauki jazdy", podczas gdy decyzja pozwolenie na budowę z dnia 13 listopada 2012 r. wydana przez Starostę O. (nr ...) dotyczyła budowy "utwardzonego placu i miejsc postojowych oraz zjazdu dla bazy sprzętowo-szkoleniowej"; II. naruszenie prawa materialnego, a to: – art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię polegającą na braku właściwej kwalifikacji zamierzenia budowlanego; – art. 34 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1d) Prawa budowlanego przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki obejmuje plac manewrowy, podczas gdy obejmuje układ komunikacyjny w formie "placu utwardzonego i miejsc postojowych [...] oraz zjazdu". W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem kontrolowanych decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę udzielonego 13 listopada 2012 r., aczkolwiek trafnie zakwestionowano ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczące przedmiotowego zakresu spornej inwestycji. Już na wstępie należy zastrzec, że nieprawidłowość rozważań Sądu Wojewódzkiego w części uzasadnienia wyroku nie miała wpływu na końcowy wynik sprawy. Z decyzji wydanych przez organy obu instancji wynika ewidentnie, że weryfikacja decyzji Starosty O. z dnia 13 listopada 2012 r. odnosiła się do inwestycji obejmującej budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motoryzacyjnego i Szkolenia Zawodowego. Uwzględniając taki właśnie przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego oceniły, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskutek dokonanej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wymagań w zakresie ochrony środowiska uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Organ I instancji zaznaczył bowiem, że Starosta przed wydaniem decyzji z 13 listopada 2012 r. dysponował opracowaniem złożonym przez inwestora, w którym biegły wywiódł, że inwestycja i jej późniejsza eksploatacja nie będzie uciążliwa na terenach podlegających ochronie akustycznej. Organ II instancji zaznaczył dodatkowo, że zgłaszane przez skarżących uciążliwości związane z emisją hałasu nie mają związku z samą realizacją obiektu budowlanego lecz ze sposobem jego użytkowania. Wskazał przy tym, że jeżeli wskutek przewidzianej działalności dochodzi do naruszenia przepisów ochrony środowiska, to taka sprawa podlega ocenie przez inspekcję ochrony środowiska. Dla porządku należy odnotować, że z akt administracyjnych wynika, iż takie postępowanie w zakresie ustalenia dla Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego "O." w K. dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska zostało przeprowadzone. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sprawdzając decyzję pod kątem wymogów ustanowionych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – nie stwierdzono rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji wyjaśniły, że prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie rozpoznawały ponownie sprawy merytorycznie lecz sprawdzały, czy zakwestionowana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanej niezgodności z prawem, zwłaszcza wadą rażącego naruszenia prawa, skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że pominięcie skarżących jako stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji było podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co przesądził Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. II SA/Kr 1460/13. Podkreślić należy, że wznowienie postępowania skutkuje przeprowadzeniem postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dlatego Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym organy nie mogły badać zarzutów skarżących dotyczących przepisów postępowania, w szczególności nie oceniały tego, czy w sposób wystarczający wyjaśniono zakres zamierzenia inwestycyjnego oraz czy zweryfikowano opinię biegłego. Nawiązując do okoliczności przeprowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez udziału skarżących, Sąd Wojewódzki podkreślił, że ta wadliwość postępowania stanowi podstawę wznowienia postępowania. Ponadto zaznaczył, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniające wznowienie postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do wszystkich istotnych aspektów sprawy nie została podważona w skardze kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do jednej kwestii związanej z charakterystyką inwestycji. Zgodzić się należało z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że treść decyzji Starosty z 13 listopada 2012 r. nie dawała podstaw do przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, iż "Wiadomo było zatem z uwagi na charakter tego typu ośrodków szkoleniowych, że planowana inwestycja z uwagi na jej podstawowy cel w postaci szkolenia kierowców, składać się będzie także z placu manewrowego, z tym bowiem nierozłącznie wiąże się prowadzenie działalności w postaci szkoły nauki jazdy. Nie było zatem konieczne wskazywanie wprost przez inwestora, we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w objętej wnioskiem decyzji, że ich przedmiotem jest plac manewrowy ośrodka szkolenia kierowców". W tym miejscu zauważyć należy, że z samej decyzji udzielającej pozwolenie na budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych (...) dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motoryzacyjnego i Szkolenia Zawodowego nie wynikało przeznaczenie "placu utwardzonego" na plac manewrowy. Jak zaznaczono na wstępie, organy obu instancji badały ważność decyzji z 13 listopada 2012 r. w odniesieniu do inwestycji w kształcie projektowanym, pozostawiając do ewentualnego zbadania w odrębnym postępowaniu prawidłowości realizacji i użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W takim stanie sprawy wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, co do przeznaczenia spornego placu utwardzonego objętego pozwoleniem na budowę, nie miało oparcia w ustaleniach organów obu instancji zawartych w kontrolowanych decyzjach. Wypowiedź Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie miała jednak wpływu na końcową ocenę sprawy, gdyż wszystkie istotne zagadnienia objęte weryfikacją organów obu instancji dotyczyły decyzji udzielającej pozwolenia na budowę określonej przedmiotowo inwestycji. W rezultacie uchybienie Sądu Wojewódzkiego związane z omówioną częścią uzasadnienia nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby warunkować uchylenie zaskarżonego wyroku. Należy zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej – stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego) – nie wykazał aby zarzucone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto trzeba zauważyć, że Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska co do wykładni i zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego wymienionych w punkcie II podstawy kasacyjnej, przy czym z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 9, art. 34 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1d) Prawa budowlanego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie ustanowionej w tym przepisie przesłanki rażącego naruszenia, warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji. Podsumowując należy stwierdzić, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały powiązane w żaden sposób z oceną Sądu Wojewódzkiego odnoszącą się do ustaleń faktycznych i prawnych, przedstawionych przez organy obu instancji jako uzasadnienie odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestnika postępowania J. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł skutkować ich przyznaniem mimo oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie zawierają zatem regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, w sytuacji zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku oddalającego skargę.