III OSK 6746/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 811/21 o odrzuceniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na działania i zaniechania Wójta Gminy B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", zaskarżonym postanowieniem z 22 czerwca 2021 r., odrzucił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej jako "Spółka", na działania i zaniechania Wójta Gminy [...], dalej jako "Wójt" oraz zwrócił skarżącej Spółce uiszczony wpis sądowy. Jak wynika z akt sprawy pismem z [...] kwietnia 2021 r. Spółka wniosła skargę na działania i zaniechania Wójta, "który nie wykonuje czynności nakazanych prawem oraz przez podejmowane czynności prawne i faktyczne narusza prawa Skarżącego." Spółka wskazała następujące działania i zaniechania Wójta: (1) rozwiązanie porozumienia zawartego [...] stycznia 2014 r., dotyczącego korzystania przez skarżącą Spółkę z dróg oraz dokonywania ich budowy i przebudowy (oraz udzielenia skarżącej prawa do dysponowania koniecznymi do tego nieruchomościami na cele budowlane; dalej ,,Porozumienie"), poprzez złożenie pozbawionego podstaw prawnych i opartego na fałszywych twierdzeniach co do podstaw faktycznych oświadczenia o wypowiedzeniu tego Porozumienia, podczas, gdy Porozumienie stanowiło umowę, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", (2) zaniechanie zawarcia ze skarżącą umowy, o której mowa w art. 16 u.d.p., której zawarcie jest ustawowym obowiązkiem gminy jako zarządcy dróg – co uniemożliwia skarżącej (jako inwestorowi inwestycji niedrogowej) wykonanie jej ustawowych zobowiązań do wybudowania lub przebudowania dróg, (3) pozbawione podstaw prawnych wydanie "zawiadomienia" z dnia [...] marca 2021 r., o treści opublikowanej na stronie internetowej Gminy [...], mocą którego Wójt ,,zarządza" wprowadzenie ograniczeń w ruchu na drogach publicznych, poprzez ograniczenie maksymalnego tonażu pojazdów i ustanowienie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 6 ton w ciągu dróg wymienionych w treści ,,zawiadomienia" dla wszystkich użytkowników drogi, (4) wysyłanie w sierpniu 2020 r. pism do podwykonawców inwestycji prowadzonej przez skarżącą (tj. budowy [...]), w których Wójt informuje te podmioty o rzekomym braku porozumienia pomiędzy Gminą a skarżącą co do korzystania przez skarżącą z dróg, a co za tym idzie - o braku podstaw do korzystania z dróg przez skarżącą, (5) składanie publicznych deklaracji, w szczególności podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] stycznia 2021 r., o zamiarze uniemożliwienia skarżącej wykonania inwestycji, na które skarżąca posiada wszelkie niezbędne pozwolenia (w tym – decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę). Powyższe działania i zaniechania w ocenie Spółki naruszały szereg jej praw, dlatego też w skardze do WSA zarzuciła ona naruszenie: (1) art. 16 ust. 1 u.d.p., (2) art. 16 ust. 2 u.d.p., (3) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", (4) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., (5) art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W skardze Spółka wniosła o (1) uznanie obowiązku Wójta do zawarcia z nią jako inwestorem inwestycji niedrogowej (w postaci budowy [...]) umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p., to jest umowy określającej szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych spowodowanych inwestycją niedrogową, (2) nakazanie Wójtowi zawarcia ze skarżącą jako inwestorem inwestycji niedrogowej umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p. lub na podstawie art. 101 a ust. 2 u.s.g. o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko Gminy oraz (3) stwierdzenie bezskuteczności "zawiadomienia" z [...] marca 2021 r., wprowadzającego ograniczenia w ruchu na drogach gminnych i zawartych w jego treści ograniczeń w ruchu pojazdów lub o stwierdzenie nieważności powyższego "zawiadomienia" i zawartych w jego treści ograniczeń w ruchu pojazdów - w całości, jako czynności Wójta dokonanej bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o rozdzielenie skarg oraz ich odrzucenie (ponieważ nie podlegają orzecznictwu sądów administracyjnych, nie podlegają zaskarżeniu do WSA, jak też nie mieszczą się w zakresie czynności z zakresu administracji publicznej na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego), a ewentualnie o ich oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. WSA powołał się na art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., nr 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz wskazał, że za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego. Dalej WSA uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na fakt, że objęte nią działania i zaniechania Wójta nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że budowa lub przebudowa utrzymanie oraz ochrona dróg publicznych oraz finansowanie składających się na nie przedsięwzięć jest, co do zasady zadaniem państwa lub organów samorządowych, realizowanym przez zarządcę drogi. Art. 16 u.d.p. zawiera unormowanie będące wyjątkiem od niej z uwagi na kryterium charakteru inwestycji (niedrogowej), która wywołuje konieczność budowy lub przebudowy takiej drogi na cele realizacji inwestycji. Jeżeli inwestycja niedrogowa powoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej zobowiązanym do tej budowy lub przebudowy jest jej inwestor, a obowiązek ten obciąża go z mocy samego prawa na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.p. Warunki wykonywania tego obowiązku określa umowa zawarta z zarządcą drogi. Jednakże w ocenie WSA nie ma podstaw do kwalifikacji umowy jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. WSA wskazał, że w zakresie ukształtowania treści tej umowy ma zastosowanie przepis art. 3531 Kodeksu cywilnego, statuujący zasadę swobody umów, który jednak nie rozciąga się na sferę prawa publicznego – wobec czego zagadnienie skuteczności oświadczenia o wypowiedzeniu umowy lub ważności umów cywilnoprawnych nie podlega ocenie sądów administracyjnych (zawarcie takiej umowy nie należy do obowiązków organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium), a należy do właściwości sądów powszechnych. Zdaniem WSA powyższe wywody odnoszą się także odnośnie zaniechania zawarcia ze skarżącą Spółką umowy w trybie art. 16 ust. 2 u.d.p. (tzn. ocena, czy skarżący może dochodzić zawarcia umowy, tj. czy posiada skuteczne wobec organu roszczenie o jej zawarcie może być dokonana przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym). Odnośnie umieszczenia zawiadomienia na stronie internetowej Urzędu Gminy o wydaniu zarządzenia w sprawie wprowadzenia ograniczeń w ruchu na drogach publicznych zdaniem WSA nie mieści się ono w katalogu czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Zawiadomienie stanowi jedynie informację o zaleceniu/zarządzeniu w sprawie korzystania z dróg przez pojazdy o masie całkowitej powyżej 6 ton, w związku z intensywnymi opadami atmosferycznymi. WSA podkreślił też, że skarżący przedmiotem skargi nie uczynił konkretnego zarządzenia, a zawiadomienie na stronie BIP Urzędu Gminy o jego wydaniu. Również czynności polegające na "wysyłaniu pism do podwykonawców [...] o rozwiązaniu Porozumienia" i "składaniu deklaracji na sesji Rady Gminy o zamiarze uniemożliwienia skarżącemu wykonania inwestycji", w ocenie WSA nie mają charakteru decyzji, postanowień, aktów o charakterze ogólnym ani nie stanowią innych władczych aktów organu administracji publicznej podejmowanych w sprawach indywidualnych, wobec czego nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. W kontekście rozdzielenia skarg WSA wskazał, że obowiązek taki zachodzi wówczas, gdy skargi dotyczą odrębnych działań i zaniechań organu, ale jedynie w sytuacji skierowania spraw do merytorycznego rozpoznania, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka, zaskarżając je w zakresie punktu I, w którym WSA odrzucił skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci: a) art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niezastosowanie oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu przez WSA oceny dopuszczalności skargi w oparciu o wskazane przepisy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi, a jednocześnie do nierozpoznania istoty sprawy; b) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu przez WSA oceny dopuszczalności skargi w oparciu o wskazany przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi, a jednocześnie do nierozpoznania istoty sprawy; c) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu badania dopuszczalności skargi do przesłanki z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy dopuszczalność skargi winna być przedmiotem oceny w szczególności przez pryzmat przesłanek z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi, a jednocześnie do nierozpoznania istoty sprawy; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia w zakresie, w jakim WSA wadliwie pominął wzorce kontroli wynikające z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., czym uniemożliwił Spółce przeniesienie merytorycznego sporu w tym zakresie do instancji kasacyjnej, jak też unicestwił kontrolę postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie ww. wzorców kontroli powołanych w skardze, a pominiętych przez WSA; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 16 ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła WSA do wadliwego uznania, że zawarcie ze Skarżącym umowy, o której mowa w tym przepisie, nie należy do obowiązków Organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium, podczas gdy z przepisu tego wynika ustawowy obowiązek zawarcia z inwestorem inwestycji niedrogowej umowy określającej szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych, która to budowa lub przebudowa spowodowana jest inwestycją niedrogową (w niniejszej sprawie: budową [...]), a co za tym idzie, niewykonanie tego obowiązku (poprzez wypowiedzenie Porozumienia - które stanowiło tę właśnie umowę z art. 16 ust. 2 u.d.p. - będące przejawem uchylenia się Organu od wykonania czynności nakazanej prawem) jest zaniechaniem, które może być zaskarżone skargą do sądu administracyjnego; b) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 93 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła WSA do wadliwego uznania, że zawiadomienie organu z [...] marca 2021 r. - w którym Wójt Gminy w stosunku do dróg wymienionych w tym dokumencie, w tym dróg publicznych wymienionych w punktach 1-6, ,,zarządza", rzekomo w związku z wystąpieniem roztopów, ograniczenie tonażu tj. ,,zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 6t w ciągu w/w dróg dla wszystkich użytkowników drogi", na okres od dnia [...] marca 2021 r. do odwołania - nie stanowi aktu o charakterze wewnętrznym, który (i) choć nie może, to rozstrzyga o sytuacji podmiotów zewnętrznych wobec Organu, a tym samym - wbrew stanowisku WSA - (ii) akt ten poddaje się kontroli co do zgodności z powszechnie obowiązującym prawem jako (iii) czynność, która narusza prawa osób trzecich, w tym Skarżącego, a więc wyczerpuje znamiona opisane w art. 101 i 101a u.s.g. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie punktu I, oraz przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjne oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Pismem z [...] sierpnia 2021 r., Wójt wniósł o oddalenie skargi, przeprowadzenie w sprawie rozprawy, jak też "o przeprowadzenie dowodów z załączonego pisma PINB w [...] oraz postanowienia Starosty [...] na okoliczność realizowania przez A. i jej podwykonawcę inwestycji związanej z przebudową dróg gminnych co podważa rzekomy interes prawny skarżącego". Wójt podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym przedstawione zagadnienia nie podlegają orzecznictwu sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W oparciu o powyższą podstawę, jak również wobec faktu, iż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA przystąpił do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. W świetle art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi zaś art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak słusznie wskazał WSA, zaskarżonych działań i zaniechań Wójta nie można uznać za inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wywody WSA w tym zakresie są słuszne. Zaskarżonych działań i zaniechań nie można uznać także, jak życzyłaby sobie tego Spółka, za akty organów jednostek samorządu terytorialnego o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Cechą aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego), podczas gdy akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają co do zasady istnienie obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., LEX). Charakter prawny aktów, o których mowa w omawianym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: (1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, (2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny, (3) mają charakter indywidualny bądź generalny, (4) nie są aktami prawa miejscowego (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX). Co jednak istotne, jak wskazano w wyroku NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/2005 "nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał są podejmowane w sprawach z zakresu administracji, a które nie mają tego charakteru. Powody racjonalne nakazują analizę każdego indywidualnego przypadku. Przyjąć można, że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych w istocie najczęściej sądów rozpoznających sprawy cywilne" (zob. również postanowienie NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21). Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych (wyrok NSA z 23 marca 2021 r., III OSK 169/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko zgodnie z którym celowe jest objęcie kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom aktywności administracji publicznej, która ukierunkowana jest na uniknięcie tej kontroli. Jednakże mając na uwadze przedmiot sprawy, jak też tryb podejmowanych przez Wójta działań i zaniechań uznać należy, że nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zarówno rozwiązanie porozumienia dotyczącego korzystania z dróg, zaniechanie zawarcia umowy z art. 16 ist. 2 u.d.p., wysyłanie pism do podwykonawców, czy też składanie przez Wójta publicznych deklaracji o zamiarze uniemożliwienia wykonania inwestycji nie należą do właściwości sądów administracyjnych, gdyż nie stanowią spraw administracyjnych. Pewne wątpliwości mogą się wyłonić w kwestii wydania zawiadomienia o ograniczeniach w ruchu na drogach, jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie WSA potraktował je jako "informację o zaleceniu/zarządzeniu w sprawie korzystania z dróg". Forma, w której zostało ono wydane wskazuje bowiem na swego rodzaju zalecenie wydane wskutek intensywnych opadów atmosferycznych, które wbrew twierdzeniom Spółki nie miało charakteru władczego. Za brakiem dopuszczalności złożenia skargi na zawiadomienie Wójta przemawiają również argumenty zawarte w skardze do WSA, zgodnie z którymi Spółka nie zidentyfikowała żadnego zarządzenia Wójta, ani żadnego wydanego przez niego aktu administracyjnego. Spółka nie zaskarżyła bowiem (na co zwrócił również uwagę WSA) konkretnego zarządzenia, oznaczonego numerem, opatrzonego datą, a zawiadomienie – informację znajdującą się na stronie BIP Urzędu Gminy o jego wydaniu. Zatem nie można przyjąć, że wydane zawiadomienie o ograniczeniach w ruchu jest aktem który mieści się w kategorii aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Za przepisy szczególne na gruncie przedmiotowej sprawy Spółka wskazuje art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a który zgodnie z art. 101a ust. 1 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (uwzględnienie skargi na podstawie ww. przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Niedopuszczalna jest zatem skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały – zob. postanowienie NSA z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11). Również ta argumentacja nie mogła zostać uwzględniona – w oparciu o powyższe przepisy skarga również nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Zawarta w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanka przedmiotowa aktu organu jednostki samorządu terytorialnego jest tożsama z przesłanką wymienioną w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (o której była mowa powyżej). Zatem zdaniem NSA, słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wskazane przez Spółkę działania i zaniechania nie mogły być przedmiotem skargi do sądu. Niewątpliwie bowiem nie mieszczą się one w dyspozycji art. 3 p.p.s.a., nie stanowią też zarządzeń (czy też ich braku) podjętych z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec powyższych skarga podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. – zatem zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone literami: a), b), c). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie sposób dopatrzeć się także naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, co na mocy art. 166 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza naruszenia art. 141 4 p.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 16 ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1 (spowodowane inwestycją niedrogową należącą do inwestora tego przedsięwzięcia), określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Omawiany art. 16 u.d.p. jest wyjątkiem od generalnej zasady mówiącej, że zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg publicznych są finansowane albo przez państwo albo przez organy samorządowe (wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., II OSK 1409/11). Co do zasady bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może wystąpić jedynie zarządca drogi, którym jest zawsze podmiot publicznoprawny i który nie może przenieść tej decyzji na inny podmiot. Jednakże art. 16 u.d.p. pozwala jednostkom samorządu terytorialnego zawierać z inwestorami stosowne umowy cywilnoprawne, na podstawie których inwestorzy przystępują do finansowania inwestycji drogowych związanych z planowanym zamierzeniem o charakterze niedrogowym, skutkującym budową lub przebudową drogi publicznej. W istocie strony tej umowy muszą podporządkować się ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym, która ma charakter cywilnoprawny, oraz ustawie o drogach publicznych, która ma charakter administracyjnoprawny (Tomaszewski Krzysztof, Realizacja inwestycji drogowych we współpracy z podmiotem prywatnym, LEX, zob. również Wyrok SA we Wrocławiu z 13 lipca 2018 r., I ACa 490/18). Należy jednak odróżnić kwestię zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej od kwestii zawarcia umowy o której mowa w omawianym przepisie. Słuszne są w tym zakresie wywody WSA. Kwestie zawierania umów cywilnoprawnych nie podlegają ocenie sądów administracyjnych. Na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 93 ust. 1-3 Konstytucji RP, przede wszystkim z uwagi na fakt, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni wskazanych przepisów tak jak przypisuje mu to skarżąca Spółka. Co więcej WSA w swoim uzasadnieniu nie powoływał się na ww. przepisy konstytucyjne. Tymczasem naruszenie przepisów poprzez ich błędną wykładnię zachodzi, gdy zaprezentowane przez sąd administracyjny rozumienie norm procesowych jest wadliwe. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się stawianych w skardze kasacyjnej naruszeń, uznając tym samym orzeczenie WSA za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.