II SA/Gd 703/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących S. S. i Z. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 maja 2008 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., stwierdził brak podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2007 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu administracyjnym do aktualnych właścicieli nieruchomości – W. G. oraz A S.A. Tym samym zapewniono wszystkim stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że sprawa będąca jego przedmiotem została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Urzędu Miasta Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji z dnia 7 stycznia 1997 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w S. W ocenie organu ponowne orzekanie w sprawie tych samych robót budowlanych doprowadziłoby do wydania decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Wyjaśniono również, że wnioski złożone przez S. i Z. S. o wszczęcie postępowań w kolejnych sprawach na sąsiednich posesjach będą przedmiotem odrębnych postępowań. Ponadto wskazano, że w wyniku prowadzonego wcześniej odrębnego postępowania administracyjnego wyegzekwowano rozbiórkę klatki schodowej po stronie wschodniej przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i Z. S., żądając jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu odwołujący się sprecyzowali, że ich zawiadomienie dotyczyło zakończonej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poszczególnych elementów budynku przy ul. [...] w S., nie zaś kontynuacji wstrzymanych robót budowlanych. Strona postępowania wyjaśniła, że o fakcie zakończenia przedmiotowej budowy świadczy wieloletnie użytkowanie budynku mieszkalnego od czasów powstania nielegalnej rozbudowy i dobudowy, między innymi do celów publicznych, co również w ich ocenie nie powinno mieć miejsca. Odwołujący się podkreślili, że przepisy Prawa budowlanego pozwalają rozpocząć roboty budowlane tylko wtedy, kiedy inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak pozwolenia na budowę skutkuje interwencją organu nadzoru. Ponadto jak wskazali odwołujący się, przedmiotowa samowola naraża ich na niebezpieczeństwo w związku z istniejącym zagrożeniem katastrofą budowlaną. S. i Z. S. odnieśli się również do znaczenia postanowienia z dnia 7 stycznia 1997 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych wykonanych przez byłą właścicielkę przedmiotowego budynku. Zdaniem odwołujących się powyższe rozstrzygnięcie nie może uzasadniać bezczynności organu w sprawie samowolnego przebudowania obiektu bez pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 1 sierpnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji uznał, że podjęte przez Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa. Przypomniał wyjaśnienia Wojewody zawarte w decyzji z dnia 4 marca 1997r., gdzie wskazano, że przepis art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane przewiduje, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia. Oznaczało to, że nie wydanie w tym terminie decyzji dotyczącej wstrzymanych robót, zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane, skutkowało brakiem zakazu prowadzenia robót - inwestor mógł je kontynuować bez potrzeby dodatkowego aktu administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie wydał żadnej decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego przed upływem terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 21 lipca 1995 r., wobec czego inwestor K. Z. mogła kontynuować i zakończyć roboty w budynku przy ul. [...]. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 548/97, oddalającego skargę S. i Z. S. na decyzję Wojewody wynikało zaś, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. i Z. S., żądając jej uchylenia, oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wskazano na naruszenie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu Konserwatorowi Zabytków. Skarżący w uzasadnieniu szczegółowo przedstawili stan faktyczny sprawy, ponawiając jednocześnie zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawą uznania przez organy obu instancji, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej był w sprawie przepis art. 156 k.p.a., z którego wynika, nieważna jest decyzja dotycząca sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organy przyjęły, że będąca przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie legalność robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w Sopocie, została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miasta z dnia 7 stycznia 1997r., o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania tych robót. W konsekwencji inwestor K. Z. mogła kontynuować i zakończyć roboty w przedmiotowym budynku. W ocenie organów powrót nadzoru budowlanego do tej sprawy oznaczałby wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, byłaby nieważna (art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Powyższe stanowisko jest w ocenie Sądu całkowicie błędne i prowadzi do sytuacji, w której prace budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia pozostałyby całkowicie poza kontrolą uprawnionych organów, co mogłoby doprowadzić do ich faktycznej "legalizacji" poza przepisami prawa budowlanego. Będące przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie prace budowlane wykonane przez K. Z. w roku 1995 w budynku przy ul. [...] w S., obejmują podwyższenie poddasza, wymurowanie nowej ścianki kolankowej, rozebranie drewnianej werandy i wybudowanie wyższej werandy murowanej, wykonanie nowych otworów okiennych, wykonanie nowego zejścia do piwnicy od strony północnej i likwidację starego. Nie ulega wątpliwości, że prace te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Zarówno z treści pierwszego postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 21 lipca 1995 r., jak też z protokołu oględzin z dnia 6 października 1995 r. wynika jednoznacznie, że budynek został całkowicie przebudowany, a prace są wykonywane bez pozwolenia na budowę, co stało się podstawą ich ponownego wstrzymania postanowieniem z dnia 10 października 1995 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Jednakże w ślad za wstrzymaniem robót właściwy organ nie wydał w terminie dwóch miesięcy decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, wskutek czego inwestor przedmiotowe prace dokończył. Na skutek zażalenia inwestora, postanowienie z dnia 10 października 1995 r. zostało uchylone, a po ponownym rozpoznaniu sprawy została wydana prawomocna decyzja Urzędu Miasta Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji z dnia 7 stycznia 1997 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Decyzja ta wskutek odwołania wniesionego przez S. i Z. S. utrzymana została w mocy przez Wojewodę w dniu 4 marca 1997 r., a następnie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku skargę na tę decyzję oddalił. Ponownie, na skutek interwencji S. i Z. S. Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu w dniu 2 marca 1998 r. postępowanie w przedmiocie samowolnej rozbiórki starej werandy i budowy nowej w budynku przy ul. ul. [...] w S. Postanowieniem z dnia 2 marca 1998 r. nakazano inwestorce dostarczenie inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej wszystkich wykonanych robót. Powyższe dokumenty zostały dostarczone, jednakże postępowanie w przedmiocie nielegalnej rozbudowy znalazło swoja kontynuacje dopiero po interwencji skarżących. W wyniku tego postępowania wydana została decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2007 r., a następnie, po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2007r. kolejna decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 26 maja 2008 r., która, po ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., ponownie stwierdziła brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 50. 1. stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. 7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Uszło uwadze organów obu instancji, że pomimo upływu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 51. ust. 1. Prawa budowlanego w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy, który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu w przypadkach, kiedy prowadzone bez pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały już wykonane. Obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego do robót zakończonych wprowadzony został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane przez art. 1 pkt 26 lit. c) ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz.U.97.111.726) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 24 grudnia 1997 r.. Zatem przepis ten obowiązywał zarówno w dacie wszczęcia jak i zakończenia przedmiotowego postępowania. Upływ dwumiesięcznego terminu i umorzenie postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych powoduje co prawda sytuację w której inwestor może kontynuować wstrzymane roboty, jednakże ryzyko takiej decyzji, wobec świadomości że są to prace prowadzone bez pozwolenia obciąża inwestora. W żadnym przypadku sytuacja ta nie prowadzi do legalizacji takich robót, oraz nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od kontynuowania postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien, po ustaleniu stanu faktycznego, nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ powinien także ustalić, czy budynek przy ul. [...] w S. objęty jest ochrona jako zabytek i uwzględnić wynik tych ustaleń w czasie dalszego postępowania. W przypadku nałożenia obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ winien sprawdzić wykonanie tego obowiązku i zależnie od wyniku postępowania wydać decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.