I OSK 2369/19

SENTENCJA Dnia 7 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. i E. M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 84/19 w sprawie ze skargi R. R. i E. M. R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 grudnia 2018 r. nr N-I.7581.3.57.2018 w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. R. i E. M.R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 5 grudnia 2018 r., nr N-I.7581.3.57.2018, w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 84/19, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli R. R. i E. M. R., zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.; dalej: "u.g.n.") w związku z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b.") przez przyjęcie, że zakres prac objętych wnioskiem spełnia przesłanki zakwalifikowania ich jako remontu, podczas gdy prawidłową jest kwalifikacja przedmiotowego zakresu prac jako przebudowy, - art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. przez przyjęcie, że w przypadku konieczności uzyskania przez inwestora dostępu do nieruchomości, na której jest zlokalizowana inwestycja, polegająca na przebudowie, w celu uzyskania do niej dostępu należy zastosować tryb wynikający z art. 124 b ust. 1 i 2 u.g.n., pomimo że w przepisie nie została wymieniona przebudowa, co stanowi nieuzasadnioną nadinterpretację. Na zasadzie art. 185 § 1, art. 188 i art. 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. z 5 grudnia 2018 r. - w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wnieśli o zasądzenie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie od Wojewody P. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. Wniesiono o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżących. Skarżący kasacyjnie wnieśli również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 5 grudnia 2018 r., na zasadzie art. 61 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., z uwagi na okoliczność, że wykonanie decyzji spowoduje nieodwracalne skutki na należącej do skarżących nieruchomości, której dotyczy inwestycja. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 3 października 2019 r., I OSK 2369/19, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 § 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego, które może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia, to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Skarżący mają rację wywodząc, że wykładnia art. 124b ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji przeprowadzania opisanych w nim czynności, to jest wykonywania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. W katalogu objętym dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n. nie mieszczą się czynności związane z przebudową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Nieuprawnione było zatem stwierdzenie sądu pierwszej instancji o konieczności zrównania dla potrzeb zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. przebudowy i remontu linii elektroenergetycznej, którą to zasadę sąd wyprowadził z przepisów prawa budowanego, to jest art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 11 oraz ust. 3 p.b. w związku z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Zwrócić jednak należy uwagę, że planowane przedsięwzięcie dotyczy remontu linii elektroenergetycznej. Ta okoliczność zmusza do zmodyfikowania sposobu rozumienia art. 124b ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r. I OSK 869/19 i przywołane w nim orzecznictwo), że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n. bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej: "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię. Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie jest zatem przebudową w rozumieniu tego przepisu wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których nie następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych wyrobów budowlanych, niż użyte w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Wskazuje się zatem, że działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii elektroenergetycznej takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna zmiana, będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet, gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17). Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę, które podzielone zostały przez Sąd pierwszej instancji, roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości będą polegać na: czasowym demontażu przewodów linii energetycznej 110 kV, demontażu istniejącego słupa o konstrukcji kratowej wraz z fundamentami, montażu nowego słupa o konstrukcji kratowej typu M150+2,5, serii PSK-1/240, ponownym montażu zdemontowanych przewodów linii energetycznej 110 kV. Stanowisko słupowe kratowe nr 108 typu ONI±0 serii S120 znajdujące się na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...], ma zostać zdemontowane, a w miejsce jego zamontowane stanowisko słupowe kratowe typu M150+2,5, serii PSK-1/240. Na skutek planowanych czynności nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, gdyż wymianie podlegają tylko słupy, natomiast pozostają te same przewody i utrzymana zostaje moc linii napowietrznej na tym samym poziomie, tj. 110 kV. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu dodatkowo, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, w wyniku planowanych prac nie ulegnie zmianie ani przebieg linii, ani miejsce posadowienia słupa. Rzeczywiście, jak ustalił Sąd I instancji i co podnosili zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej Skarżący, zmianie podlegać będą parametry słupa, który w wyniku planowanych prac z wysokości 21,90 m i rozstawie 4,0 m x 4,0 m zostanie zastąpiony słupem o wysokości 25,15 m oraz rozstawie 4,36 x 4,36 m. Zwrócić jednak należy uwagę, że z dokumentów projektowych przedłożonych przez Uczestnika wynika, że pomimo zmiany powyższych parametrów nie ulega zmianie ani długość osi linii na przedmiotowej działce, ani powierzchnia obszaru udostępnienia (377 m2), jak również szerokość pasa udostępnienia. Znajduje to potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy pismach, z których wynika, że planowane czynności nie wpłyną na zmianę parametrów takich, jak zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie jej mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Podkreślić należy w szczególności, że pomimo zmiany wysokości słupa oraz szerokości jego podstawy nie dochodzi do zmiany sposobu przebiegu samych przewodów. W tej sytuacji sama wymiana słupa polegająca na dostosowaniu go do obecnie obowiązujących norm nie może zostać uznana za wykraczająca poza pojęcie remontu w świetle art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z przywołanymi regulacjami ustawy prawo energetyczne i przepisami Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że niezasadne stają się zarzuty naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. związku z art. 3 pkt 7a i 8 p.b. oraz naruszenia art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.