II SA/Wa 1762/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę UZASADNIENIE M.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2019 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że M.K. w dniu 10 października 2018 r. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce, na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 166). Wnioskodawczyni oświadczyła m. in., że w 2004 r. wyjechała do [...] z zamiarem podjęcia pracy (bez zamiaru stałego pobytu). Za granicą przebywała przez niespełna 14 lat (do 16 lipca 2018 r.) wraz z K.K., z którym w 2010 r. zawarła związek małżeński oraz z dziećmi (ur. w 2011 r. i w 2014 r.). M. K. wyjaśniła, że w [...] była zatrudniona na podstawie umów o pracę (od października 2004 r. do lipca 2008 r. i od maja 2009 r. do września 2018 r.). Początkowo mieszkała w wynajmowanym mieszkaniu, a od listopada 2014 r. w mieszkaniu własnościowym. W trakcie pobytu w [...] nie podlegała obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskiwanych za granicą (nie miała w Polsce miejsca zamieszkania dla celów podatkowych), nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członkom rodziny. Skarżąca oświadczyła we wniosku, że podczas pobytu za granicą przyjeżdżała do Polski dwa razy do roku na okres 2-3 tygodni oraz podała, że przebywała w Polsce od 24 kwietnia 2016 r. (dwa tygodnie), od 16 lipca 2017 r. (2 miesiące), od 22 kwietnia 2018 r. (4 dni), od 4 maja 2018 r. (6 dni). W dniu 11 marca 2019 r. do organu wpłynął dokument urzędowy (U002) potwierdzający okresy zatrudnienia i ubezpieczenia skarżącej z tytułu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii (od 15 października 2004 r. do 26 stycznia 2013 r., od 26 maja 2013 r. do 27 września 2014 r., od 12 kwietnia 2015 r. do 15 września 2018 r. ) oraz okresy zatrudnienia w których nie podlegała ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia. Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, decyzją z [...] marca 2019 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 2 ust. 1 i ust 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1189), art. 61, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166) w związku z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. w dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 oraz art. 8 ust. 1 pkt 8c w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.), odmówił M. K. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia i stwierdził, że skarżąca ostatni okres ubezpieczenia spełniła na terytorium Wielkiej Brytanii (a nie w Polsce). Z tego wynika, że zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą w oparciu o art. 65 ust. 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. M.K. nie udokumentowała bowiem że podczas pracy w [...] miała miejsce zamieszkania w Polsce. Rozwijając tę myśl, organ powołał się na art. 11 rozporządzenia (WE) nr 987/2009 w dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 (ustalanie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych). W konkluzji stwierdził, że miejscem zamieszkania skarżącej w latach 2004-2018 była Wielka Brytania. W Wielkiej Brytanii koncentrowały się jej życiowe interesy, była tam zatrudniona na podstawie dwóch długoletnich umów o pracę, tam posiadała mieszkanie. M.K. w odwołaniu od tej decyzji podniosła m. in., że do Wielkiej Brytanii wyjechała w celach zarobkowych, w związku z trudną sytuacją materialną. Odwołująca się stwierdziła, że "życie (prowadziła) w Polsce", przyjeżdżała do kraju bardzo często, czasem nawet na okres dwóch miesięcy (we wniosku nie wymieniła okresów tych pobytów, ponieważ ich nie pamięta), w Polsce zawarła związek małżeński. Zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji jest dla niej i jej rodziny "bardzo krzywdząca" Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że według art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia, ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się o zasiłek. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia (pracy na własny rachunek) zamieszkiwał w innym państwie członkowskim (np. Polsce) niż państwo wykonywania pracy (Wielka Brytania) i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Chodzi więc o osoby, mające podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a więc tzw. pracowników powracających, którzy utrzymują bliskie relacje z krajem pochodzenia (nie zaś takich, którzy mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju pochodzenia). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że miejscem zamieszkania skarżącej (w myśl art. 11 rozporządzenia 987/2009) była Wielka Brytania. M. K. wyjechała tam w 2004 r, to tam była zatrudniona na podstawie umów o pracę zawieranych na czas nieokreślony. W Wielkiej Brytanii mieszkała wraz z najbliższa rodziną w wynajmowanym, a następnie we własnościowym mieszkaniu (w Polsce nie posiada żadnej nieruchomości), nie podlegała obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskiwanych za granicą. Organ dodał, że cel wyjazdu (subiektywne kryteria) za granicę nie ma rozstrzygającego znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o prawo do zasiłku, co wynika z art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W konkluzji organ stwierdził, że skarżąca "powracając" do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2019 r. (nr [...]) o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego oraz art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 poprzez przyjęcie, że miejscem zamieszkania skarżącej w czasie pracy w Wielkiej Brytanii była Wielka Brytania a nie Polska. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przez 20 lat mieszkała w Polsce oraz że to sytuacja ekonomiczna zmusiła ją do emigracji. M.K. podkreśliła, że z Polską wiązała swoją przyszłość. Jej zdaniem organ niezasadnie nie wziął pod uwagę, że wjechała w celu zarobkowym. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 6 sierpnia 2019 r. rozwinął powyższe zarzuty, podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) 987/2009. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W zaskarżonej do Sądu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w Wielkiej Brytanii do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce. Organ argumentował, że nie ma podstaw do uwzględnienia przy ustaleniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okresów ubezpieczenia za granicą, na podstawie art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ nie udokumentowała ona, że wykonując pracę za granicą miała miejsce zamieszkania w Polsce (była tzw. pracownikiem powracającym). Sąd uznaje to zapatrywanie organu za prawidłowe. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482) stanowi, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia 883/2004 instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie, zachowanie, odzyskanie lub kontynuację prawa do świadczeń od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a), zastosowanie przepisów ust. 1 niniejszego artykułu uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: -okresów ubezpieczenia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów ubezpieczenia, - okresów zatrudnienia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów zatrudnienia lub - okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów pracy na własny rachunek. Stosownie do art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia 883/2004 bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 883/2004 całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim niż właściwe Państwo Członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia, należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia 883/2004). Do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 2009 r. Nr 284 poz. 1 - dalej "rozporządzenie 987/2009"). Zgodnie z art. 11 ust.1 rozporządzenia 987/2009 w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; w przypadku studentów - źródło ich dochodu; jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. W przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Zdaniem Sądu, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisu art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, jak również art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009. Prawidłowo bowiem stwierdziły, że miejsce zamieszkania M.K. a więc miejsce, w którym zwykle przebywa, nie znajdowało się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przez cały czas zatrudnienia za granicą, centrum życiowe skarżącej znajdowało się za granicą. Z akt sprawy wynika, że M.K. przebywała na terytorium Wielkiej Brytanii od 2004 r. tj. przez 14 lat. Wraz z nią za granicą przebywał również jej mąż. Małżonkowie wraz z dziećmi prowadzili wspólne gospodarstwo domowe, tam znajdował się ośrodek ich żywotnych interesów. Skarżąca była zatrudniona na podstawie dwóch umów długoterminowych, nie podlegała obowiązkowi podatkowemu w Polsce (nie była uważana za rezydenta dla celów podatkowych). Do Polski przyjeżdżała na krótkie okresy, nie przekazywała tu żadnych środków finansowych. Te okoliczności, oceniane według art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, jednoznacznie świadczą o tym, że skarżąca nie była tzw. "pracownikiem powracającym". Skoro w sprawie rozstrzygające były kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, co trafnie stwierdziły organy, to nie było podstaw do odwoływania się i badania przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia. W skardze do Sądu skarżąca podkreśliła, że 20 lat mieszkała w Polsce oraz podkreśliła jej więzi z krajem ojczystym. Odnosząc się do tego twierdzenia, należy wyjaśnić, że okres zamieszkania skarżącej w Polsce nie stanowił "przeszkody" do stwierdzenia, że jej pobyt w Wielkiej Brytanii miał charakter stały. Więź z Polską, co skarżąca starała się wykazać, a czego organy nie kwestionowały w decyzji, nie znalazła w okresie pracy skarżącej w Wielkiej Brytanii, odzwierciedlenia w faktach, które mają znaczenie w tej sprawie, dla ustalenia miejsca zamieszkania. Z tych samych przyczyn nie ma jakiegokolwiek znaczenia fakt, że skarżąca wraz z rodziną korzystała z opieki medycznej w Polsce oraz to, że zamierzała zamieszkać w Polsce i w tym celu wyremontowała mieszkanie. Jak już powiedziano, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych zainteresowanego. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby (zatrudnienia, sytuacji rodzinnej oraz więzi rodzinnych). Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby są uznawane za rozstrzygające dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania w oparciu o wyżej wymienione kryteria, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Z tego powodu nie są zasadne zarzuty procesowe skargi, dotyczące nieprawidłowego ustalenia i oceny okoliczności arktycznych sprawy oraz naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004, albowiem prawidłowo organy stwierdziły, że skarżąca nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł, jak w sentencji.