I OSK 1019/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 533/20 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 533/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J.K. Przedmiotowy wyrok został zaskarżony w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem: 1. prawa materialnego, art. 39 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez błędne uznanie, że roszczenie odszkodowawcze skarżącego kasacyjnie uległo przedawnieniu po trzech latach licząc od dnia [...] maja 1955 roku - daty prawomocności i wykonalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], wobec nie wystąpienia przez uprawnionych z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, podczas gdy jakakolwiek możliwość podjęcia skutecznych działań prawnych mających na celu uzyskanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pojawiła się dopiero w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę odszkodowania za działki nr [...] i [...] w roku 2017, więc mimo upływu czasu nie można mówić o utracie możliwości dochodzenia przez skarżącego kasacyjnie roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczone nieruchomości, 2. prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ta norma prawa ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych także przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. a więc starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej powinien wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu w przedmiotowej sprawie bowiem nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie na podstawie art. 188 ppsa o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i rozpoznanie skargi J.K. poprzez jej uwzględnienie. Na podstawie art. 176 § 2 ppsa skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie w podstawach skargi kasacyjnej powołano się jedynie na naruszenie prawa materialnego, a zatem stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nie został zakwestionowany. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje zatem, że nieruchomość objęta wnioskiem z [...] października 2017 r. o wypłatę odszkodowania, położona w obrębie [...], w gminie [...] została wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1955 r. nr [...], wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Niesporną okolicznością jest, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zgodnie z klauzulą na nim zawartą stało się ostateczne [...] maja 1955 r. Żądanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia zgłosił spadkobierca poprzednich współwłaścicieli przedmiotowych działek – B. i E.K. – w dniu [...] października 2017 r. Wcześniej wniosek w tym zakresie nie został zgłoszony. Stan sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji wskazuje, że Starosta [...] umorzył decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z wniosku J.K. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Powodem umorzenia postępowania, zgodnie z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., było przedawnienie z dniem [...] maja 1956 r. roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia obecnych działek o numerach: [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...]. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd Wojewódzki podzielił powyższe ustalenia faktyczne i prawne organów administracyjnych. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ww. dekretu orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość było wydawane w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego i wymagało złożenia odrębnego wniosku przez którąkolwiek ze stron postępowania wywłaszczeniowego (art. 33 ust. 1 dekretu). Na podstawie art. 39 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji (ust. 1). W przypadkach istnienia sporu co do własności wywłaszczanej nieruchomości, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1 (art. 39 ust. 2). Sąd wyjaśnił dalej, że skutek przedawnienia roszczenia odszkodowawczego nastąpił z mocy prawa i musi być brany pod uwagę z urzędu w postępowaniu administracyjnym. Skoro objęte wnioskiem roszczenie jest przedawnione, prawidłowo, zdaniem Sądu, orzeczono o odmowie jego ustalenia. Odnośnie żądania skarżącego kasacyjnie zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Sąd wskazał, że niewątpliwie przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej dotyczy on tylko roszczeń nieprzedawnionych. Przepis art. 39 dekretu miał charakter bezwzględnie wiążący i musi być brany pod uwagę z urzędu, zgodnie z art. 6 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że ze względu na to, że przedawnienie nastąpiło z mocy prawa, nie jest konieczne zamieszczanie w obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. dotyczących odszkodowań, przesłanki w postaci nieupłynięcia okresu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Innymi słowy, jeśli roszczenie jest przedawnione, to nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że kwestia przedawnienia w prawie administracyjnym nie jest oceniana jednoznacznie, niemniej jednak jednolicie przyjmuje się, że ma ono miejsce zawsze, gdy przepis szczególny je wprowadza. Dekret z 1949 r. wprowadził instytucję przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem przedawnione roszczenie nie może być obecnie skutecznie dochodzone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten nie stanowi bowiem nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz dotyczy wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji. Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. należy wskazać, że zasadnicza argumentacja skargi kasacyjnej podniesiona w ramach tych zarzutów zasadza się na kwestionowaniu stanowiska Sądu, że przepis dekretu o przedawnieniu wyłącza możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. po terminie przewidzianym w przepisie dekretu, w sytuacji gdy ani skarżąca, ani jej poprzednicy prawni nie mogli dochodzić odszkodowania na podstawie dekretu w związku z ówcześnie obowiązującym ustrojem, zagrożeniem represjami dla poprzedników prawnych, a także niemożnością dochodzenia słusznego odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. W ten sposób skarżący kasacyjnie uzasadnił też zarzut błędnej wykładni art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. roszczenia odszkodowawcze (z tytułu wywłaszczenia) przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Bieg terminu przedawnienia ulega przerwaniu w sytuacji istnienia konieczności wyjaśnienia sporu co do tytułu własności nieruchomości, na co wskazuje treść ust. 2 art. 39 dekretu. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywiódł zatem, że skutek przedawnienia nastąpił z mocy prawa i musi być brany pod uwagę z urzędu w postępowaniu administracyjnym. Jak zauważono w piśmiennictwie, w doktrynie cywilistycznej okresu powojennego pojęcie roszczenia definiowano jako "moc prawną domagania się od innych osób pewnej czynności lub pewnego zaniechania", będącą "wpływem prawa podmiotowego", zaś wykonywanie prawa podmiotowego rozumiano jako faktyczne czynności, które urzeczywistniają treść tego prawa, uskuteczniając płynące z niego uprawnienia, jako czynności spełniające cel, dla którego prawo podmiotowe istnieje. (tak: E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, System Informacji Prawnej LEX 2014). Przyjęto zatem, że roszczenie odszkodowawcze powstawało z mocy prawa faktycznie z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe. Tylko z tym momentem przejście prawa własności stawało się bowiem "stabilnym" faktem prawnym i tylko z tym momentem można było dochodzić roszczeń odszkodowawczych pod rygorem skutku prawnego w postaci obowiązku wydania przez organ orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania. Innymi słowy, tylko ostateczne orzeczenie wywłaszczeniowe mogło stać się podstawą wystąpienia o odszkodowanie za pozbawienie właściciela posiadania nieruchomości (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2704/15). Rację też należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej jednak dotyczy tylko roszczeń nieprzedawnionych. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia zaś tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tym przepisem w rozpoznawanej sprawie jest art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który przewidywał przedawnienie roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W tej sytuacji nie może mieć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 3062/14). Powtórzyć należy za Sądem Wojewódzkim, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., lecz dotyczy on wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu – z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji (zob. też: wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2961/18). Z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, zarówno art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., jak i niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należało uznać za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.