II GSK 3505/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2397/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu rejestracji używanych odbiorników i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Ministra Infrastruktury 240 dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2397/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A] Sp. z o.o z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, strona lub spółka) na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: Minister lub organ) ostateczną decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nakazującą rejestrację 52 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 52 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 29 094 zł. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, jednak skarga ta został odrzucona prawomocnym postanowieniem z 15 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2433/14 z powodu nieusunięcia braków formalnych skargi. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] zarzucając iż w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267, dalej: kpa) decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. 2014, poz. 1204 ze zm, dalej: uoa). W uzasadnieniu strona wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu spełnia definicję sanatorium wskazaną w powołanym przepisie. Twierdziła, że odwołanie się do definicji sanatorium uzdrowiskowego przy interpretowaniu art. 2 ust. 5 pkt 2 uoa nie jest właściwe i prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia definicji sanatorium. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. 2012, poz. 651, dalej; ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym), na które powołuje się organ, wymienia sanatoria uzdrowiskowe w art. 6 i art. 9. Zgodnie z art. 6 pkt. 2 zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są sanatoria uzdrowiskowe. Ponadto jednak w pkt. 6 tego przepisu mowa jest o sanatorium, które nie ma przydomka "uzdrowiskowe". Natomiast ustawa o opłatach abonamentowych mówi o "sanatoriach", nie zawężając tego pojęcia do sanatorium uzdrowiskowego. "Sanatorium" jest według strony skarżącej pojęciem szerszym, którego powszechna definicja stanowi, że jest ono zakładem medycznym wykorzystującym walory rekreacyjne, przyrodnicze i naturalne, takie jak: wody mineralne, wody termalne, borowina, ozon, radon, sole mineralne oraz inne czynniki biofizyczne środowiska wywierające korzystny wpływ na organizm człowieka. Sanatorium zlokalizowane jest zazwyczaj w miejscowości uzdrowiskowej o specyficznym klimacie i szczególnych walorach przyrodoleczniczych, przeznaczonych dla osób przewlekle chorych i rekonwalescentów, wymagających rehabilitacji lub utrwalenia wyników leczenia szpitalnego. Zdaniem strony skarżącej Sanatorium [...] w Krynicy Morskiej, służące rehabilitacji osób niepełnosprawnych, wypełnia tę definicję. Strona uważa zatem, że ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Skarżąca wskazała jako dowód kopię wpisu do rejestru ośrodków i zawiadomienia Wojewody Pomorskiego o zmianie wpisu do rejestru ośrodków nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Przy czym skarżąca tych dokumentów nie załączyła do wniosku. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uzasadniając decyzję stwierdził, że miejscowość Krynica Morska nie jest uzdrowiskiem, a tym samym ośrodki w niej położone nie posiadają statusu sanatorium, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Tym samym w stosunku do strony skarżącej nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 5 pkt 2 uoa. Skarżąca zobowiązana była do uiszczania opłat za każdy z używanych odbiorników telewizyjnych i radiofonicznych. Ponadto wskazał, że wskazany przez stronę skarżącą jako dowód na poparcie swojego stanowiska wpis do rejestru ośrodków nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nie przemawia w żaden sposób za uznaniem ośrodka prowadzonego przez stronę skarżącą za sanatorium. Przedmiotowy rejestr jest bowiem prowadzony przez wojewodę na podstawie art. 10d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2011 nr 127, poz. 721 ze zm.) i wpisywane są do niego ośrodki, w których mogą się odbywać turnusy rehabilitacyjne dla osób niepełnosprawnych. Organ stwierdził też, że w celu dokonania wykładni pojęcia "sanatorium" należy się posłużyć terminologią używaną na gruncie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym. Z uwagi na fakt, iż art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych ustanawia wyjątek od zasady powszechnego obowiązku wnoszenia opłat abonamentowych, przepis ten powinien być interpretowany ściśle. Przymiot "sanatorium" powinny zatem mieć tylko te podmioty, które działają jako sanatorium w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących, a więc m.in. spełniające wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego (Dz.U. 2012, poz. 452). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ naruszył przepis art. 2 ust. 5 pkt 2 uoa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca prowadząc Sanatorium [...] nie może podlegać pod zwolnienie z opłaty we wskazanym przepisie i błędne uznanie, że strona winna uiszczać opłatę na zasadach wskazanych w art. 2 ust. 4 uoa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: ppsa). Wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia. Z uwagi na fakt, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kpa, należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. WSA zauważył, że skarżąca wskazywała w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności oczekiwała, że spełnia definicję sanatorium wskazaną w art. 2 ust. 5 pkt 2 uoa, ponieważ odwołanie się do definicji sanatorium uzdrowiskowego nie jest w tym przypadku właściwe i prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia definicji sanatorium. Stwierdził też, że organ w obydwu wydanych decyzjach podnosił, że strona nie posiada statusu sanatorium w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 5 pkt 2 uoa. Przymiot "sanatorium" powinny zatem mieć tylko te podmioty, które działają jako sanatorium w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących, a więc m.in. spełniające wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Także wpis do rejestru ośrodków prowadzony przez wojewodę nie przemawia w żaden sposób za uznaniem ośrodka prowadzonego przez stronę skarżącą za sanatorium. W ocenie WSA art. 2 ust. 5 pkt 2 uoa ustanawia wyjątek od zasady powszechnego obowiązku wnoszenia opłat abonamentowych za każdy odbiornik telewizyjny i radiofoniczny, zatem przepis ten powinien być interpretowany ściśle. Przymiot sanatorium powinny mieć tylko te podmioty które działają w ramach przepisów powszechnie obowiązujących. W myśl art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są sanatoria uzdrowiskowe (pkt 2 tego przepisu) oraz sanatoria w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych (pkt 6 tego przepisu). Miejscowość Krynica Morska nie jest uzdrowiskiem, a tym samym ośrodki w niej położone nie posiadają statusu sanatorium, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ww. ustawy. Także ośrodek prowadzony przez stronę skarżącą nie posiada statusu sanatorium w urządzonym podziemnym wyrobisku górniczym. Zamieszczenie przez podmiot prywatny, nie spełniający ww. wymogów, w swojej nazwie wyrazu "sanatorium" nie może przesądzać o możliwości korzystania z ulgi w obowiązku ponoszenia daniny publicznej jaką jest opłata abonamentowa, bowiem ulgi takie mogą wynikać wyłącznie z ustawy. WSA zgodził się też z organem, że wskazany przez skarżącą jako dowód na poparcie swojego stanowiska wpis do rejestru ośrodków nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nie przemawia w żaden sposób za uznaniem ośrodka prowadzonego przez stronę za sanatorium. Spółka zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21.04.2005 r. o opłatach abonamentowych, poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, że Sanatorium [A] w Krynicy Morskiej prowadzone przez skarżącą nie spełnia wymogu sanatorium uzdrowiskowego przez co nie może skorzystać ze zwolnienia od opłaty od abonamentu wskazanej w ww. art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych, 2) art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21.04.2005 r. o opłatach abonamentowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zwolnienie od opłaty abonamentowej ma zastosowanie wyłącznie do sanatorium uzdrowiskowego, którego definicja zawarta jest w art. 6 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, co miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznaje się sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Skarga kasacyjna mimo podniesienia w niej dwóch zarzutów sprowadza się w istocie do zarzutu błędnej wykładni art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych. W ocenie skarżącej przewidzianego w tym przepisie zwolnienia od opłat abonamentowych przewidzianych dla sanatoriów nie można ograniczać do sanatoriów uzdrowiskowych, o jakich mowa w przepisach wspomnianej ustawy o sanatoriach uzdrowiskowych. W konsekwencji skarżąca uważa, że zwolnienie to ma zastosowanie również dla prowadzonego przez nią sanatorium [...] wpisanego na listę ośrodków rehabilitacji. Należy przy tym pamiętać, że sprawa niniejsza dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności, a więc nadzwyczajnego trybu eliminowania z obrotu prawnego prawomocnych decyzji administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę przychyla się do prezentowanego w znacznej części orzecznictwa sądów administracyjnych poglądu, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513., wyrok NSA I OSK z 15 marca 2018 r. sygn. I OSK 2217/17, www.cbois.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa innej, niż jednoznaczna wykładnia językowa. Musi dojść nie do wadliwej czy tym bardziej wątpliwej wykładni prawa, ale do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). Zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10, wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r. I OSK 2289/16). Rażące naruszenie prawa dotyczyć przy tym może zazwyczaj przepisu prawa materialnego, dotykając istoty materialnoprawnej tkwiącej w samej decyzji. Wady postępowania stanowić bowiem mogą zwykle podstawę do wznowienia postępowania. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zgodzić się z tym, że ustawa o opłatach abonamentowych posługuje się pojęciem "sanatorium" nie opatrując go żadnym przymiotnikiem czy definicją. Ustawowej definicji sanatorium nie sposób też znaleźć w innych ustawach, które ze względu na zakres regulacji mogłyby mieć wpływ na wykładnię przepisów ustawy. W tej sytuacji nie można zarzucić rażącego naruszenie prawa przy posłużeniu się do wykładni art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych definicją zawartą w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym. Ta ostatnia ustawa definiuje przy tym jednoznacznie: "sanatoria uzdrowiskowe" i "sanatoria w wyrobiskach górniczych". Art. 2 ust. 5 pkt 2 stanowi, że niezależnie od liczby odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych używanych przez: podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, sanatoria, żłobki, publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne systemu oświaty, publiczne i niepubliczne uczelnie, a także domy pomocy społecznej - w tym samym budynku, zespole budynków lub w samochodach będących w używaniu tych instytucji, uiszcza się tylko jedną z opłat, o której mowa w art. 3 ust. 1. To swoiste zwolnienie stanowiące wyjątek od zasady powszechności opłaty abonamentowej dotyczy żłobków, szkół, uczelni i domów pomocy społecznej, niezależnie od formy organizacyjnej, formy własności. W odniesieniu do podmiotów leczniczych ulga działa tylko w odniesieniu do takich, które nie są przedsiębiorcami, w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej. Wątpliwość interpretacyjna może dotyczyć tylko określenia: sanatorium. Odwołując się do słownikowego znaczenie słowa: sanatorium, można wskazać, że: 1) zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN sanatorium to zakład leczniczy dla przewlekle chorych (patrz: https://sjp.pwn.pl) 2) zgodnie z Wielkim słownikiem języka polskiego (patrz www.wspj.pl) sanatorium to placówka zajmująca się leczeniem osób przewlekle chorych, wymagających rehabilitacji, oraz rekonwalescentów, przebywających podczas leczenia w przeznaczonych dla nich budynku. W obu definicjach na pierwszy plan wysuwa się charakter leczniczy sanatorium, a nie cecha taka jak świadczenie usług turnusów rehabilitacyjnych dla osób niepełnosprawnych, Zatem odwołanie się przez organy oraz przez Sąd I instancji przy wykładni określenia "sanatorium" użytego w art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych do definicji sanatorium uzdrowiskowego wynikającej z przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym nie stanowiło rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Zwłaszcza, że z definicji tej wynika szczególne ograniczenie obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych i wyjątek ten powinien być interpretowany w miarę możliwości precyzyjnie i ściśle. Samo użycie nazwy "sanatorium" dla obiektu, w którym świadczone są usługi rehabilitacji dla osób niepełnosprawnych nie jest wystarczające dla stosowania do niego przepisu art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych. Skoro więc nie można zarzucić skutecznie wyrokowi Sądu I instancji rażącego naruszenia art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych przez błędną wykładnię tego przepisu, to w konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie do skarżącej, która prowadzi Sanatorium [...] niebędące sanatorium uzdrowiskowym. Tym samym nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804 ze zm.), uwzględniając w kwocie zasądzonych kosztów wynagrodzenie radcy prawnego.