II OSK 2747/16

SENTENCJA Dnia 14 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 337/16 w sprawie ze skargi H. M. i A.W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [..] sierpnia 2008 r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od H. M. i A. W. na rzecz Gminy J. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 337/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. M. i A. W. na uchwałę Rady Gminy [..] z [..] sierpnia 2008r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność: § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b, §23 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 23 ust. 3 pkt 6, § 23 ust. 6 pkt 10 zaskarżonej uchwały, odnośnie planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 9 KDD w stosunku do działki numer ewidencyjny [..] oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obrazującej ustalenia wymienione w punktach I do V wyroku. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [..] sierpnia 2008r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dotyczącego części wsi R. Pismami z dnia 15 marca 2013r. H. M. oraz A. W. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że przez działkę nr ew. [..], której są współwłaścicielami został zaplanowany przebieg dróg gminnych: 5KDL, 3KDL oraz 9KDD. Takie zaplanowanie komunikacji narusza ich interes prawny, bowiem dzieli działkę nr [..] na dwie części i w istotny sposób ogranicza wykonywanie prawa własności. Rada Gminy J. nie uwzględniła wniosku o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej przebiegu przez ich działkę planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 9KDD. Wskazali, że celowe byłoby poprowadzenie przebiegu tej drogi w północnej części ich działki, bez dzielenia terenu na dwie odrębne działki. Na etapie postępowania sądowego podnieśli również, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 2001/10) wykreślono z kwestionowanego planu drogę 10KDD i 11KD, co poddaje w wątpliwość planowanie drogi 9KDD, która ma stanowić kontynuację drogi 11KDD. Ponadto wskazali na sprzeczność ustaleń planu w tym zakresie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie wskazując, że działka skarżących ma 1,5 ha, a rozwiązania planistyczne w części ustalenia minimalnej powierzchni działki umożliwią jej swobodne zagospodarowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżący posiadają interes prawny, gdyż przysługuje im prawo własności nieruchomości objętej planem, a regulacje planu odnoszą się do należącej do nich nieruchomości. W ocenie Sądu zaakceptowanie przebiegu drogi 9KDD przy uwzględnieniu, że traci ona swój charakter i nie realizuje celu zapewnienia komunikacji, naruszałoby zasadę proporcjonalności i byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem faktu przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Sąd uznał za zasadny również zarzut braku zgodności postanowień planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm. dalej: " u.p.z.p.") Sąd wskazał, że teren przeznaczony w planie miejscowym pod drogę 9KDD, w studium oznaczony został symbolem OU - strefa krajobrazu chronionego z dopuszczeniem zainwestowania rekreacyjno-turystyczno-sportowego. W pkt 3.2.4 tekstu studium wskazano, iż studium to ustala m.in. kierunki rozwoju komunikacji, co rozwinięto w pkt 6.1.6 tekstu studium poprzez stwierdzenie, iż studium ustala sieć ulic i dróg publicznych w Gminie J. - sieć ta pokazana jest w załączniku graficznym nr 1. Na graficznym załączniku nr 1 do studium, w terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogę 9KDD nie określono jakiegokolwiek przebiegu drogi. W studium wyznaczono jedynie w tym obszarze czarny kreską ciąg komunikacyjny, któremu w załączniku graficznym do planu miejscowego odpowiada przeznaczenie pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 3 KDL, jako przedłużenie ulicy G. Oznacza to, że studium nie przewiduje w tym obszarze - jak wyznaczono to w planie - przebiegu drogi publicznej. Z powyższych względów, w ocenie Sądu zaskarżony plan w części przebiegu drogi 9KDD oznaczonym na załączniku graficznymi oraz rozstrzygnięć wskazanych w wyroku co do części tekstowej narusza zasady sporządzenia planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy J. zarzucając na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia (w istotnej części) na podstawie "zasady", a nie konkretnej podstawy prawnej (przepisu); b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie wykraczające poza przedmiot postępowania; 2) rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi zarazem o naruszeniu art. 77 §1 i art. 80 KPA. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. i H. M. wnieśli o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało stanowisko skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że w procedurze sądowoadministracyjnej nie ma przepisu, który umożliwiałby jedynie uchylenie zaskarżonego wyroku. Przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. zawierający formy rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej określa, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznawania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Zatem wniosek skarżącej kasacyjnie został błędnie sformułowany. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd I instancji stwierdził nieważność § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w tym zakresie, pomimo, że dotyczą terenów oznaczonych symbolem A1, A2, A3, przez które to tereny droga publiczna 9KDD nie przebiega. Wyszedł tym samym poza granicy sprawy, bowiem rozpoznawana skarga dotyczyła części planu w zakresie przebiegu przez działkę skarżących o nr [..], drogi publicznej oznaczonej symbolem 9KDD. Podobnie Sąd I instancji przekroczył granice sprawy stwierdzając nieważność § 23 ust. 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w tym zakresie, które dotyczą strefy "B" o złożonych warunkach gruntowo-wodnych, podczas gdy działka skarżących nie jest położona w tej strefie. Stwierdzone uchybienia sprawiają wrażenia jakby Sąd I instancji nie wiedział gdzie położona jest na rysunku planu działka należąca do skarżących. Faktem jest, że w aktach sprawy brak jest mapy na której oznaczona była nieruchomość skarżących, tym niemniej z treści pism skarżących wynika, że działka ta położona jest wzdłuż ulicy G. w obrębie planowanego skrzyżowania z drogą 9KDD. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jest to w tej sytuacji o tyle istotne, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma nie tylko charakter informacyjny względem stron postępowania, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również powinno umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem między innymi w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Sporządzając uzasadnienie wydanego wyroku, sąd ma zatem obowiązek rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać, że zaskarżony akt narusza prawa, o czym świadczyć mają zarówno konkretne wywody uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, jak też racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny faktów przyjętych jako podstawa wyrokowania. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej z uwagi na brak uzasadnienia, które spełnia powyższe wymogi. Sąd I instancji nie powołał w uzasadnieniu przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i doprowadziły Sąd do stwierdzenia naruszenia przez gminę zasady proporcjonalności oraz przekroczenie władztwa planistycznego. Z całą pewnością nie można uznać za wystarczające w tym zakresie stwierdzenie Sądu, że z uwagi na wyeliminowanie z planu części dróg stanowiących kontynuację kwestionowanej drogi 9KDD, zaakceptowanie jej aktualnego przebiegu stanowiłoby naruszenie zasady proporcjonalności oraz byłoby przekroczeniem przez gminę władztwa planistycznego. W dalszej części wywodu Sąd powołując się na stanowisko skarżących w zakresie możliwości ustalenia przebiegu drogi wzdłuż granicy działki, nie odnosi się w ogóle do stanowiska gminy, że taki przebieg drogi naruszałby interesy właścicieli innych działek, w sytuacji gdy przyjęty w planie przebieg nie uniemożliwia zagospodarowanie działki skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem. Należy mieć na uwadze, że prawidłowa ocena zarzut nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Sąd I instancji stwierdził nieważność poszczególnych postanowień planu oraz rysunku planu, w żaden sposób tego faktu nie uzasadniając. Jak wynika z uzasadnienia wyroku przyczyną uwzględnienia skargi była również sprzeczność planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie dotyczącym kwestionowanej drogi, co oznaczono jako naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Poglądu tego jednak nie uzasadniono szerzej w świetle postanowień przepisów art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Tymczasem w studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ( art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.). Należałoby więc rozważyć, czy w części tekstowej oraz graficznej studium musi być uwzględniona cała sieć planowanych dróg, tak jak ma to miejsce w projekcie planu, aby można było mówić o zgodności tych dokumentów. Ponadto jeżeli Sąd ponownie rozpoznając sprawę dojdzie do wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to należałoby rozważyć, czy z uwagi, iż przeznaczenie terenu pod drogę 9KDD wykracza poza działkę gruntu stanowiącą własność skarżących, nie należałoby stwierdzić nieważności planu w odniesieniu do całego terenu przeznaczonego pod kwestionowaną drogę, bowiem wykreślenie fragmentu przebiegającego przez działkę skarżących pozbawi rację istnienia pozostałej części drogi, która nie będzie miała połączenia z żadną z dróg istniejących na tym terenie. Ponadto w sytuacji gdy naruszenie prawa ma charakter ogólny i dotyczy większego obszaru, to Sąd powinien rozważyć, czy nie należy wyeliminować również tej część planu, która także narusza prawo. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.