I OSK 570/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 465/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), dalej: pusa, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skutkującej nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, chociaż nie naruszyły one przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji, jak i decyzji ją poprzedzającej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ drugiej instancji zbagatelizował odwołanie i nie poddał go wystarczającej analizie pod kątem okoliczności, na które wskazywał skarżący, w następstwie czego prowadził postępowanie w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej, podczas gdy kwestia ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego wykraczała poza przedmiot postępowania odwoławczego, co w konsekwencji, doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że organ wykorzystał swoją dominującą pozycję na niekorzyść strony; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 kpa oraz w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ nienależycie i niewyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co w konsekwencji, doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że strona mogła ponieść szkodę z powodu nieznajomości prawa na skutek niekompletnego pouczenia, podczas gdy, Kolegium udzieliło stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co potwierdza uzasadnienie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny zagadnienia związania organu żądaniem strony zgłoszonym we wniosku o wszczęcie postępowania. Z uwagi na powyższe należy zaznaczyć, że w dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący wypełnił i podpisał druk o "ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego", a to w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzenia tego wniosku Prezydent Miasta L. decyzją z [...] lutego 2020 r. przyznał skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku specjalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie z wysokości przyznanego świadczenia, którego kwota znacząco odbiegała od kwoty analogicznego świadczenia przyznawanego dla osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zaznaczył, że z powodu trwającej pandemii nie jest w stanie ustalić podstawy prawnej do uzyskania świadczenia w wyższej kwocie. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ potwierdził, że skarżący spełnił przesłanki uzyskania świadczenia wskazanego we wniosku. Podkreślono że przyznawanie świadczeń rodzinnych nie należy do uznania organu administracji. Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń nie jest wszczynane z urzędu, ale wymaga inicjatywy osoby ubiegającej się oświadczenie i złożenia wniosku. W związku z powyższym organ uznał, że w toczącym się postępowaniu nie może przyznać korzystniejszego dla skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego, które nie zostało objęte złożonym wnioskiem. Zaznaczył przy tym, że skarżącemu przysługuje prawo o wystąpienie ze stosownym wnioskiem o przyznanie tego korzystniejszego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w myśl art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymóg zawarcia żądania w podaniu wszczynającym postępowanie nie oznacza jednakże, że organ nie ma obowiązku ustalenia precyzyjnej treści tego żądania. Jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji, organ administracji prowadząc postępowanie, musi urzeczywistniać zasady ogólne postępowania, w tym w szczególności zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa), a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Konieczność zastosowania w toku postępowania administracyjnego wskazanych powyżej zasad powoduje, że organ ma obowiązek ustalenia rzeczywistej woli strony inicjującej postępowanie celem określenia zakresu tego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, czy z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 358/19). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy wnioskodawca może być uprawniony do uzyskania więcej niż jednego świadczenia, występuje w postępowaniu bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego oraz wykazuje brak dostatecznego rozeznania w możliwych do uzyskania świadczeniach. Okoliczności te powinny skłaniać organy administracji do szczególnie skrupulatnego przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego w celu zapewnienia, że strona postępowania nie dozna szkody na skutek braku dostatecznego rozeznania w przysługujących jej uprawnieniach materialnych i procesowych. Przyjmując nawet, że treść żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania mogła nie budzić uzasadnionych wątpliwości na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta L., to złożenie odwołania, w którego treści powołano się na inne korzystniejsze ekonomicznie świadczenie, którego nazwy nie sprecyzowano, powinno stanowić dla organu sygnał o konieczności ustalenia rzeczywistego przedmiotu toczącego się postępowania. Jak wynika z analizy rozstrzygnięcia SKO, w toku postępowania pominięto całkowicie stanowisko skarżącego wskazujące, że przedmiotem postępowania miało być korzystniejsze ekonomicznie świadczenie, którego nie był on w stanie nazwać. Brak ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego spowodował, że postępowanie wyjaśniające prowadzone było w sposób nieefektywny i nieprowadzący do załatwienia wniosku zgodnie z jego rzeczywistym znaczeniem. Oznacza to, że rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów należało uznać za niezasadny. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 kpa oraz w zw. z art. 107 § 3 kpa. Jak wywiedziono to powyżej, w toku postępowania administracyjnego organy nadmiernie skupiły się na literalnym brzmieniu żądania zawartego w złożonym wniosku i pominęły okoliczności wskazujące, że skarżący dochodził ustalenia prawa do możliwie najkorzystniejszego świadczenia. Spowodowało to, że realizacja obowiązków informacyjnych realizowana na podstawie art. 9 kpa koncentrowała się na postępowaniu w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i co do zasady nie obejmowała konkurencyjnych świadczeń możliwych do przyznania skarżącemu w sytuacji, w której się znalazł. Rację ma Sąd pierwszej instancji, wskazując, że pouczenie zawarte w decyzji Kolegium jako pozbawione informacji o braku możliwości równoczesnego pobierania świadczeń i pouczenia o możliwości wystąpienia o korzystniejsze świadczenie dopiero po upływie okresu, na jaki przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy bądź konieczności rezygnacji z przyznanego świadczenia powodowało, że realizacja zasady informowania stron nie miała charakteru pełnego. Tym samym zasadne jest stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 9 kpa w zw. z art. 107 § 3 tej ustawy. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 kpa oraz w zw. z art. 107 § 3 kpa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny. Co do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa, przez ich niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, że przepisy te mają charakter ustrojowy, a zatem proceduralny. Stanowią one, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest, jak wskazuje § 2 powołanego przepisu, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności indywidualnego aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki cytowanego przepisu w sposób wskazany nie naruszył, bowiem skontrolował zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, należy odnotować, że nie zostały one bezpośrednio powiązane z naruszeniem jakichkolwiek przepisów postępowania, którym uchybienie wskazywałoby na fakt przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej działalności administracji publicznej niezgodnie z jej modelem wyznaczonym wskazanymi powyżej przepisami. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że konstrukcja skargi kasacyjnej pozwala na uznanie, że uchybienia prawidłowemu tokowi kontroli sądowoadministracyjnej autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu przepisów objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 9 i art. 107 § 3 kpa ani art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.