I OSK 138/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. – [...] Sp. komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 504/09 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. – [...] Sp. komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 504/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. – [...] Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. K., orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Staszowskiego z [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, której w aktualnej ewidencji gruntów odpowiada część działek nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...] (obr. [...]). Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania T. K., decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] - uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] czerwca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek pochodzi od strony postępowania, oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. lub 145a § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji wtedy, gdy wznowienie postępowanie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Powodem odmowy nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, odmowa wznowienia nastąpiła z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych. Organ wojewódzki dokonał oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz został wniesiony przez stronę z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a., co oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. spółka z o.o. – [...] spółka komandytowa z siedzibą w W. zarzuciła decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię przepisu art. 149 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu nie można odmówić wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wznowienia. Spółka zarzuciła też błędną wykładnię art. 149 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że ustalenie czy istnieją podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Przepis ten wyznacza przedmiot postępowania w sprawie wznowienia, tj. ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub czy występuje przesłanka z art. 145a §1 k.p.a. - oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Połączenie rozpoznania w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dwóch odrębnych przedmiotów: wystąpienia podstaw wznowienia i przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wynika z istoty instytucji wznowienia postępowania, która nie oznacza tylko otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w innym postępowaniu, ale właśnie powinna być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2007 r. T. K. złożył w dniu 7 maja 2008r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 ogłoszony został w dniu 9 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 369). Wniosek złożony został przez stronę w terminie i zawierał ustawową podstawę wznowienia postępowania (art. 145a §1 k.p.a.), a także dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania spełniał warunki formalne i wobec tego Wojewoda, jako organ właściwy do rozpoznania tego żądania, winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i następnie w jego toku ustalić, czy istotnie w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. odnosi się do sprawy zakończonej decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2007 r. Tymczasem wbrew opisanym wyżej zasadom Wojewoda wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, w której opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i stwierdził, że w tej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania i wobec tego brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A. Sp. z o.o. – [...] Sp. komandytowa z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja ostateczna z dnia [...] września 2007 r., którą Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Staszowskiego odmawiającą zwrotu nieruchomości, a której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania została wydana na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem wniosek T. K. o wznowienie postępowania odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym za niezgodne z Konstytucją uznane zostały przepisy art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami., a więc przepisy nie stanowiące podstawy wydania decyzji ostatecznej. Wobec powyższego w świetle art. 145a § 1 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowej przesłance wznowienia, pomimo powołania się ogólnie na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, przedstawiona przez WSA w Warszawie wykładnia przepisów art. 145a § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organy administracyjne, do których zostały skierowane wnioski o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. byłyby zobligowane do prowadzenia postępowania nawet wtedy, gdy w sposób oczywisty orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie miałoby żadnego związku ze sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a. a także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna pierwszy etap, w którym organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku określony w art. 148 k.p.a. , a także czy .opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a. W przypadku, gdy organ oceni, iż wniosek o wznowienie postępowania spełnia powyższe przesłanki postanowieniem wznawia postępowanie ( art. 149§1 kpa.) W przeciwnym wypadku organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.) wywiera jedynie skutki procesowe, otwiera bowiem drugą fazę postępowania, w której organ przeprowadza postępowanie zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy. Taka konstrukcja przepisu art. 149 kpa prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowanie musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, a to z kolei implikuje, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że rację ma Minister Infrastruktury jak i Sąd I instancji stwierdzając, że nie można rozstrzygać o przyczynach uzasadniających zmianę bądź uniemożliwiających zmianę ostatecznej decyzji w kontekście przesłanek wymienionych w art. 145 i 145a kpa ,bez uprzedniego wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a." Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Aktem tym naruszył wskazane wyżej przepisy, gdyż orzekł o wznowieniu postępowania w formie decyzji, a nadto orzekając o wznowieniu rozpoznał sprawę co do istoty. Podczas gdy powinien był postanowieniem wznowić postępowanie, bowiem wniosek pochodził od strony, złożony był w ustawowym terminie i opierał się o ustawową przesłankę wznowienia przewidzianą w art. 145a kpa. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ powinien rozważyć czy wskazana podstawa wznowienia znajduje zastosowanie w sprawie. Postępowanie powinna kończyć decyzja o uchyleniu lub o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Staszowskiego z [...] maja 2007r. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.