I OSK 1595/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 286/10 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. na rzecz S. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 286/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w W. Filia w Ł., stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] maja 2009 r. uznającą, że zespół pałacowo - parkowy stanowiący część majątku L. gm. P. oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha nie podlegał działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz.13). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie przyjął, iż pomiędzy objętym wnioskiem zespołem pałacowo - parkowym składającym się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow., [...] ha a pozostałą częścią przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej L. nie istniał związek funkcjonalny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zespół pałacowo - parkowy stanowił część rezydencjalną, będącą siedzibą kolejnych właścicieli nieruchomości, zaś w 1939 r. pałac został zajęty na potrzeby okupanta i stał się komendą formacji nadzorujących posterunki graniczne. Do wniosku takiego prowadzą spójne, wzajemnie się uzupełniające dowody, jak wyjaśnienia złożone przez wnioskodawcę oraz świadków a także pozostałe dokumenty, w tym aktualne mapy oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] marca 1962 r. o uznaniu założenia pałacowo -parkowego w L. za zabytek. Złożone w toku postępowania wyjaśnienia oraz poczynione przez organ ustalenia wskazują również na fakt, iż dawni właściciele posiadali niezależne źródła utrzymania. Odnosząc się do podnoszonych argumentów dotyczących wchodzącej w skład będącego przedmiotem postępowania zespołu pałacowo - parkowego działki nr [...] o pow. [...] ha, jej kształtu oraz klasyfikacji użytków, Minister stwierdził, że skoro wniosek dotyczył zbadania czy zespół pałacowo – parkowy składający się z wymienionych działek podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to w takim zakresie organ administracji był zobowiązany zbadać sprawę. Jeśli chodzi o kształt działki nr [...] to, zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że wraz z działką [...] stanowi - również obecnie - pewien kompleks. Okala ponadto działkę nr [...], która nie jest jednak objęta wnioskiem. Istotnie, w sąsiedztwie działki nr [...], na której usytuowany jest pałac są działki nr [...] oraz nr [...], na których znajdują się zabudowania gospodarcze - nie świadczy to jednak o istnieniu związku funkcjonalnego, którego nie można ograniczać wyłącznie do kryterium terytorialnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. W skardze podniesiono, że organ nie wyjaśnił na czym konkretnie polega rzekomy brak związku funkcjonalnego między kompleksem pałacowo - parkowym a gospodarstwem rolnym. Skarżąca wskazała, że zarówno zespół dworsko parkowy jak i działka nr [...] nie były prawnie wyodrębnione od majątku ziemskiego, a więc stanowiły jego część składową i wraz z pozostałą częścią majątku podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej. Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, że zespół dworsko - parkowy składał się z dwóch działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni aż [...] ha. Szczególnie odnośnie działki nr [...] strona skarżąca uważa, że brak jest konkretnych ustaleń umożliwiających zakwalifikowanie tej działki jako części zespołu dworsko -parkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji podkreślił, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, że podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obszernych fragmentach Sąd I instancji powołał także uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, którym umorzono postępowanie w sprawie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W orzeczeniu tym zwrócono w szczególności uwagę na to, że § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, a co za tym idzie nie stanowi szczególnej regulacji o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c. na podstawie, której orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne uwzględnił postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego jako wydanych bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji postępowanie w sprawie winno być przez organ administracji umorzone. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię względnie niewłaściwe, tj. przyjęcie, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obowiązuje i nie może w konsekwencji postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, stanowić podstawy orzekania przez organy administracji publicznej o podleganiu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie, pod względem zgodności z prawem, kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. i oparcie skarżonego wyroku wyłącznie na podstawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie obowiązywania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przedstawionego w postanowieniu Trybunału z dnia 1 marca 2010 r.; b) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy; c) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 §1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1, i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, w zakresie w jakim skarżony wyrok z dnia 12 maja 2010 r. ogranicza się do stwierdzenia, iż rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynikającą z art. 190 Konstytucji, co - z uwagi na wyrażony w uzasadnieniu umarzającego postępowanie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. wydanego w sprawie do sygn. P 107/08 pogląd o utracie mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał - stało się wyłączną przesłanką rozstrzygnięcia o nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r.; d) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieoddalenie skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. - Filia w Ł. na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. wobec nieskuteczności podniesionych przez Agencję zarzutów; e) naruszenie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, chociaż w niniejszym stanie faktycznym było to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości a nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że treść uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. i zawarte w nim poglądy mogą pełnić jedynie rolę wskazówki interpretacyjnej dla innych sądów i organów administracji publicznej. Twierdzenie zaś, że Sąd I instancji był z racji postanowień art. 190 Konstytucji związany podjętym rozstrzygnięciem należy uznać za zbyt daleko idące, zwłaszcza w kontekście braku merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z Konstytucją. Ponadto skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 maja 2010 r. wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2010 r. wobec jej cofnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł oprzeć się w zaskarżonym wyroku wyłącznie na stanowisku zawartym w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, w którym zawarto rozważania w przedmiocie obowiązywania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej trzeba podkreślić, że sporne zagadnienie stanowiło przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/10 NSA uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie uzasadniając rozstrzygnięcie odniesiono się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, które w ocenie Sądu I instancji, nie mogło zostać nieuwzględnione z uwagi na treść przepisu art. 190 Konstytucji RP. W powołanej uchwale NSA wyjaśnił, że o konstytucyjnym rozumieniu pojęcia "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego" nie może przesądzać znaczenie, jakie przypisują temu pojęciu akty stojące w hierarchii źródeł prawa poniżej Konstytucji, w tym ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, która pojęcie "orzeczenia" odnosi również do postanowień Trybunału o umorzeniu postępowania. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego" w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi. Co prawda powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. W konkluzji stwierdzono, iż postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. W tej sytuacji, mimo nomenklatury, którą posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe argumenty, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji jest – gdy chodzi o orzeczenia zapadłe w trybie kontroli konstytucyjności prawa – wyłącznie wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności normy prawnej z wzorcem kontroli. Do powyższego należy dodać, że nawet w przypadku orzeczeń, o których mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji (m. in. wyroków o konstytucyjności prawa), moc powszechnie obowiązującą należy przypisywać wyłącznie sentencjom tych orzeczeń, a nie tezom formułowanym w uzasadnieniach (por. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 7–8). Jakkolwiek zatem autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji) przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej, nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – nawet orzeczenia merytorycznego – ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy. Oznacza to, że oparcie orzeczenia sądowego na wykładni prawa innej niż wykładnia przyjęta w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza o niezgodności takiego orzeczenia sądowego z prawem. Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że powołane postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt I OPS 3/10. Dlatego też, nie podzielając poglądu Sądu I instancji co do utraty mocy obowiązującej przez § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., nie można było uznać zaprezentowanego poglądu, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, za prawidłowy. Wobec tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do kwestii merytorycznych, a więc oceny czy zasadnie organy administracji publicznej odmówiły stwierdzenia, że część majątku L. nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zagadnieniem tym Sąd I instancji będzie zobligowany zająć się przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.