I OSK 1255/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1664/16 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. F. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1664/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej dat wydania zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia i/lub tytułu naukowego z polskim stopniem i/lub tytułem naukowym, szesnastu wskazanym z imienia i nazwiska obcokrajowcom. W uzasadnieniu organ powołał się na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych. Wskazał, że moment i przyczyna dla której dana osoba ubiegała się o wydanie omawianego zaświadczenia, są obojętne dla organu wydającego zaświadczenie. Odnosząc się do zarzutu odwołania i podniesionej w nim okoliczności, iż wszystkie osoby wymienione we wniosku, są lub były zatrudnione na stanowiskach nauczycieli akademickich w byłej P. oraz/lub w [...] Uniwersytecie [...], a co za tym idzie są osobami pełniącymi funkcje publiczne organ podał, że nie dysponuje wiedzą na ten temat i nie jest zobowiązany prowadzić postępowania w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o: - stwierdzenie naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej z rażącym naruszeniem prawa; - nakazanie udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej; - zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że pismem z dnia [...] września 2015 r. zwrócił się do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego o udostępnienie informacji dotyczącej nauczycieli akademickich, w postaci dat wydania zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia i/lub tytułu naukowego z polskim stopniem i/lub tytułem naukowym następującym wskazanym, z imienia i nazwiska obcokrajowcom. Podczas trwania postępowania skarżący wskazywał, że osoby, o których domagał się informacji, pełnią lub pełniły funkcje publiczne, jako nauczyciele akademiccy zatrudnieni w [...] Uniwersytecie [...] w S. oraz/lub byłej P. Fakt zatrudnienia wskazanych osób na stanowiskach nauczycieli akademickich, w uczelniach polskich, tj. pełniących funkcje publiczne jest powszechnie znany, a więc również organowi albowiem informacje o tym znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej powszechnie dostępnym w Internetowej bazie danych pod adresem www.nauka.polska.pl/Ludzie nauki.html. Skarżący podkreślił, że chociaż żaden przepis prawa przy zatrudnianiu obcokrajowców w uczelniach polskich faktycznie nie wymaga zaświadczeń o równoważności stopnia czy tytułu naukowego, to Polska Komisja Akredytacyjna, w której zawsze znajduje się przedstawiciel organu, nie zalicza do minimum kadrowego obcokrajowców a także obywateli polskich, którzy nie posiadają stosownych zaświadczeń o równoważności zagranicznych stopni lub tytułów naukowych. Podobnie, podczas procedury nadawaniu wszystkim polskim szkołom wyższym uprawnień do prowadzenia wszystkich stopni organ odmawia zaliczania do minimum kadrowego obcokrajowców a także Polaków, posiadających zagraniczne stopnie i/lub tytuły naukowe, którzy nie legitymują się zaświadczeniami o równoważności. Ponieważ jednym z podstawowych warunków formalnych, na podstawie którego Komisja ta, a więc również Ministerstwo, zaliczała obcokrajowca, zatrudnionego na stanowisku nauczyciela akademickiego, do minimum kadrowego, było i nadal jest posiadanie polskiego stopnia lub tytułu naukowego lub równoważnego zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego, to uczelnie polskie zobowiązywały obcokrajowców oraz Polaków posiadających zagraniczne stopnie lub tytuły naukowe do przedstawienia stosownych zaświadczeń o równoważności, a obecnie opinii Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznając wniosek strony, ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, a w szczególności, czy ustosunkował się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona podnosiła w nim bowiem, iż fakt pełnienia funkcji publicznych przez osoby wyszczególnione we wniosku wynika z ich zatrudnienia jako nauczycieli akademickich. Wobec takiego zarzutu, na organie spoczywał obowiązek wypowiedzenia się na temat tego, czy nauczyciel akademicki, aktualnie lub w przeszłości zatrudniony na polskiej uczelni, jest osobą pełniącą funkcję publiczną i czy data wydania oznaczonego we wniosku zaświadczenia stanowi informację mającą związek z pełnioną funkcją publiczną. W razie pozytywnych konkluzji w powyższym zakresie organ winien następnie poczynić ustalenia, czy istotnie osoby wymienione we wniosku pełnią lub pełniły obowiązki nauczycieli akademickich na polskich uczelniach. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że organ nie ocenił i nie wyjaśnił tego, czy i z jakich powodów nauczyciele akademiccy, aktualnie lub w przeszłości zatrudnieni przez polskie uczelnie, należą do grona osób zaliczanych przez art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., do osób pełniących funkcje publiczne. Nie ocenił również tego, czy daty wydania poszczególnych zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego, pozostają w związku z ewentualnym nabyciem przez osoby wskazane we wniosku, statusu osób pełniących funkcje publiczne. Dalej organ nie ustalił też tego, czy istotnie osoby objęte wnioskiem strony pełniły lub pełnią funkcje nauczycieli akademickich na polskich uczelniach. Powyższe uchybienia organu sprawiają w ocenie Sądu, iż stan faktyczny sprawy jawi się jako nieustalony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonej decyzji organ powołując się na zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenie, winien ustalić zarówno okoliczności faktyczne uzasadniające powołanie się na to wyłączenie, ale winien również ustalić, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności stanowiące odstępstwo od tego wyłączenia. W tym zakresie to właśnie na organie ciążył więc obowiązek dowodowy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Wskazał m.in., że stopnie i tytuły naukowe uzyskane w krajach objętych umowami międzynarodowymi są równoważne z ich polskimi odpowiednikami z mocy prawa. Zaświadczenie jest dokumentem, które jedynie potwierdza fakt już istniejący, czyli równoważność, nie tworzy natomiast nowego stanu prawnego i nie ma prawnego obowiązku posiadania takiego zaświadczenia przez osoby, które uzyskały stopień naukowy lub tytuł naukowy objęty postanowieniami umowy międzynarodowej o równoważności wykształcenia. Na wniosek posiadacza dyplomu Minister może jednak wydać zaświadczenie (zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a.). Ponadto, osoby wnioskujące o wydanie zaświadczenia zwracają się do organu jako osoby prywatne. W ocenie organu stwierdzenie skarżącego, że "zaświadczenie o równoważności zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego z polskim stopniem lub tytułem naukowym, wydane przez uprawniony organ publiczny RP obcokrajowcowi lub obywatelowi RP, jest oficjalnym dokumentem, niezbędnym do zatrudnienia jego posiadacza na stanowisku nauczyciela akademickiego" nie jest prawdziwe. Zaświadczenie takie jest dokumentem, który potwierdza fakt już istniejący i wynikający wprost z przepisów prawa, czyli potwierdzający równoważność kwalifikacji ustanowioną na mocy przepisów ustawy, tj. nie tworzy nowego stanu prawnego i nie ma prawnego obowiązku posiadania takiego zaświadczenia przez osoby, które uzyskały stopień naukowy lub tytuł zawodowy objęty postanowieniami umowy międzynarodowej o równoważności wykształcenia albo uzyskały go w jednym ze wskazanych w ustawie krajów. Nie jest też dokumentem niezbędnym do zatrudnienia nauczyciela akademickiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, okazał się uzasadniony. Przypomnieć na wstępie wypadnie, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku oparte zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 1969/15). W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie przez organ art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem ten nie ocenił i nie wyjaśnił tego, czy i z jakich powodów nauczyciele akademiccy, aktualnie lub w przeszłości zatrudnieni przez polskie uczelnie, należą do grona osób zaliczanych przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do osób pełniących funkcje publiczne. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie ocenił również tego, czy daty wydania poszczególnych zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego pozostają w związku z ewentualnym nabyciem przez osoby wskazane we wniosku statusu osób pełniących funkcje publiczne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skoro w ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem Sądu było wskazanie, jaki inny mógłby być wynik postępowania w przypadku, gdyby do tych uchybień nie doszło. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło, co skutkować musiało uwzględnieniem podniesionego w podstawie kasacyjnej zarzutu. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota niniejszej sprawy pozwala na rozpoznanie skargi. Ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności za zasadne należy uznać stanowisko organu że stopnie i tytuły naukowe uzyskane w krajach objętych umowami międzynarodowymi są równoważne z ich polskimi odpowiednikami z mocy prawa. Z kolei zaświadczenie jest dokumentem, które jedynie potwierdza fakt już istniejący, czyli równoważność, nie tworzy natomiast nowego stanu prawnego i nie ma prawnego obowiązku posiadania takiego zaświadczenia przez osoby, które uzyskały stopień naukowy lub tytuł naukowy objęty postanowieniami umowy międzynarodowej o równoważności wykształcenia. Osoby wnioskujące o wydanie takiego zaświadczenia zwracają się do organu jako osoby prywatne. Dodatkowo stwierdzić przyjdzie, że zaświadczenie o równoważności zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego z polskim stopniem lub tytułem naukowym, wydane przez uprawniony organ publiczny RP obcokrajowcowi lub obywatelowi RP, nie jest oficjalnym dokumentem niezbędnym do zatrudnienia jego posiadacza na stanowisku nauczyciela akademickiego. Jest ono wymagane w przypadkach wątpliwych co do posiadanych kwalifikacji. Jest ponadto dokumentem, który potwierdza fakt już istniejący i wynikający wprost z przepisów prawa, czyli potwierdzający równoważność kwalifikacji ustanowioną na mocy przepisów ustawy, tj. nie tworzy nowego stanu prawnego i nie ma prawnego obowiązku posiadania takiego zaświadczenia przez osoby, które uzyskały stopień naukowy lub tytuł zawodowy objęty postanowieniami umowy międzynarodowej o równoważności wykształcenia albo uzyskały go w jednym ze wskazanych w ustawie krajów. Powyższe oznacza, że decyzja o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji znajduje swoje oparcie w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. albowiem z naprowadzonych wyżej powodów, prawo do informacji publicznej żądanej przez skarżącego podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego kasacyjnie wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie radcy prawnego za jej sporządzenie w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenie NSA jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl