I OSK 1323/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1447/17 w sprawie ze skargi A.M. i I.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 15 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1447/17 oddalił skargę A. M. i I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. M. i A. M. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a" - zarzucili mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na braku uwzględnienia przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ administracji zasady swobodnej oceny dowodów, co oznacza, że Sąd zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, gdyż organ administracji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości przez przyjęcie, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystywana na cele zabudowy mieszkaniowej; 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez naruszenie: a) art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.) przez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - działkę nr [...] w sposób nie uwzględniający jej rzeczywistej wartości rynkowej; b) art. 134 ust. 1 u. g. n. przez nieuwzględnienie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania; c) art. 134 ust. 3 u. g. n. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną i na cele rolne jest tożsame z aktualnym sposobem użytkowania działki nr [...], podczas gdy aktualnym sposobem użytkowania wywłaszczonej nieruchomości była zabudowa mieszkaniowa; d) art. 21 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przez niezasadne uznanie, że ustalone na rzecz A. M. odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną spełnia kryteria słuszności; e) art. 130 ust. 2 u. g. n. w związku z § 36 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. J. L. w sposób wadliwy określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu o powierzchni 0, 2240 ha. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wnieśli również o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż decyzją Wojewody [...] z [...]maja 2015 r. nr [...] udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieruchomość położona w obrębie [...], gmina K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2240 ha została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] ustalił na rzecz A. M. oraz I. M. odszkodowanie w wysokości 99.324,75 zł, należne z tytułu przejęcia ww. nieruchomości na rzecz Województwa [...] pod budowę drogi publicznej. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M. i I. M., utrzymał w mocy decyzję z [...] w marca 2016 r. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołali się zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i na naruszenie przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego, które zostały poczynione przez organy administracyjne z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, w istocie kwestionują przyjęte przez Sąd I instancji przeznaczenie nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania. Według skarżących kasacyjnie nieprawidłowo bowiem przyjęto jako aktualny sposób użytkowania nieruchomości przeznaczenie wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż należało przyjąć, że w dacie wywłaszczenia przejęta nieruchomość mogła być wykorzystywana na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stanowisko to skarżący kasacyjnie opierają na przekonaniu o możliwości uzyskania dla wycenianej nieruchomości pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy mieszkaniowej, co z kolei wywodzą z tego, że zabudowa taka istnieje w najbliższym sąsiedztwie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W świetle ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2432/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Nie jest kwestionowane w sprawie, że dla terenu, na którym leży wyceniana działka gruntu, nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest również, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...] czerwca 2010 r. nieruchomość, z której wydzielono grunt zajęty pod drogę przed podziałem, położona była częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MN/RM – zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa w obszarze do ok. 150 m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM – projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Skarżący kasacyjnie nie podważają też ustalenia, że wyceniana działka nr [...] położona jest w odległości ok 175 – 218 m od drogi gminnej. Co oznacza, według ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, że działka ta położona jest poza pasem przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Przyjęcie koncepcji skarżących kasacyjnie co do ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości prowadziłoby de facto do niestosowania przez Sąd przepisów rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, co do których wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto przyjęcie toku rozumowania skarżących kasacyjnie prowadzi do uznania, że przepis w omawianym zakresie jest zbędny. Tymczasem niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiąc wykładnię contra legem (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1391/12). Ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do kwestionowanego przeznaczenia nieruchomości nie zostały więc skutecznie podważone. W tej sytuacji należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, co oznacza, że można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zauważyć przy tym trzeba, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego kwestionując prawidłowość ustalenia wartości przejętej nieruchomości i odszkodowania jako spełniającego kryterium słusznego odszkodowania, skupiają się na wykazywaniu nieuwzględnienia rzeczywistej wartości przejętej nieruchomości z powodu błędnych ustaleń co do przeznaczenia tej nieruchomości. Tymczasem, jak wskazano to powyżej, ustalenia w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nie zostały skutecznie podważone i nie można przyjąć, że szacowana działka położona jest w pasie przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z [...]sierpnia 2015 r. (potwierdzonym klauzulą aktualności z [...] lutego 2017 r.), mając na uwadze ustalone dla przedmiotowej działki przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica oraz - zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. - przeznaczenie wśród gruntów przyległych, prawidłowo dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne oraz na cele rolne. Prawidłowo też wycenę wartości przejętej nieruchomości oparto na założeniu, że powinna ona zostać ustalona według cen uzyskiwanych przy transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi na cele komunikacyjne. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wykazał z jakich powodów taki sposób wyceny stanowi – z punktu widzenia wywłaszczonego - wariant najkorzystniejszy. Zestawienie przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia (również przeznaczenia komunikacyjnego) z przeznaczeniem dotychczasowym prowadzi bowiem do wniosku, że - co do zasady - przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Rzeczoznawca majątkowy zastosował tzw. zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którą ustalił aktualny sposób korzystania z wycenianej nieruchomości na potrzeby zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do dokonania wyceny nie w oparciu o transakcje takimi nieruchomościami, które posiadają takie samo docelowe przeznaczenie komunikacyjne, jakie posiada nieruchomość wyceniana, a w oparciu o transakcje takimi nieruchomościami, które są wykorzystywane w taki sam sposób, w jaki aktualnie jest wykorzystywana nieruchomość wyceniana. Wyjaśnione zostało przy tym, że przyjęcie takiego kryterium wyceny miałoby sens, gdyby działki wykorzystywane w taki sam sposób jak nieruchomość wyceniana, osiągały wyższe ceny niż działki posiadające takie samo przeznaczenie jak działka wyceniana. Aktualny sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości polega na wykorzystywaniu niezabudowanego gruntu na cele rolne (a transakcje tego rodzaju gruntami osiągają ceny niższe niż transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym), korzystniejsze dla wywłaszczonego było zatem wycenienie gruntu, zgodnie z obowiązującym przeznaczeniem, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Oznacza to, że zastosowanie znalazł wprost § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Taki sposób wyceniania przedmiotowej nieruchomości, przyjęty przez rzeczoznawcę i niezakwestionowany przez organy oraz Sąd I instancji, jest zgodny z przepisami art. 134 ust. 1 i 3 oraz art. 151 u.g.n., a także rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r. Prawidłowe jest też stanowisko Sądu I instancji, że przyjęte przez prawodawcę reguły, gdzie wywłaszczane nieruchomości wycenia się z uwzględnieniem przeznaczenia w studium, nie narusza generalnie konstytucyjnej reguły słusznego odszkodowania. Pojęcie słusznego odszkodowania było przedmiotem wielu wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność (orzeczenie TK z 8 maja 1990 r. sygn. akt: K 1/90). Trybunał zaznaczał jednak wielokrotnie, że wymóg "słusznego odszkodowania", do którego odwołuje się art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nie oznacza odszkodowania pełnego. W wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego zaś wynika, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 29 września 2003 r. sygn. K 20/02: "(...) nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium "słuszności", co nie oznacza, że musi być ona "pełna". Odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne". Zdaniem Trybunału odszkodowanie powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (orzeczenie TK z 19 czerwca 1990 r. sygn. akt: K 2/90, https://ipo.trybunal.gov.pl). Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. W przypadku jednak nieruchomości wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje ustalenie odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać wartości utraconych praw. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości ustalona w opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. – niezależnie od wadliwości jego sformułowania, tj. niewskazania konkretnej jednostki redakcyjnej w odniesieniu do § 36 rozporządzenia, który składa się z sześciu ustępów, z których część jest podzielona na jeszcze mniejsze jednostki redakcyjne (punkty). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Podważenie wartości opinii szacunkowej nie może jednak opierać się na zarzucie naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n. Naruszenie tego przepisu mogłoby bowiem nastąpić w razie ustalenia wysokości odszkodowania z pominięciem opinii rzeczoznawcy majątkowego, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uznania skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.