II OSK 1628/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. z siedzibą w H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1855/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. z siedzibą w H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wprowadzanie do środowiska ścieków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1855/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wprowadzanie do środowiska ścieków. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r., którą wymierzono skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 698.823 zł za odprowadzanie ścieków do wód z miejskiej oczyszczalni ścieków w H. z naruszeniem warunków, określonych w decyzji z dnia 18 listopada 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył treść art. 305 oraz art. 305a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej P.o.ś., i stwierdził, że brak prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub ich wadliwość są istotnym naruszeniem warunków korzystania za środowiska, a stan taki traktuje się na określonych zasadach jako naruszenie warunków pozwolenia na emisję. Przepis art. 305a ust. 2 P.o.ś. rozciąga powyższą normę na naruszenie polegające na niespełnieniu wymogów prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a. Organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, bowiem przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Białymstoku w dniach od 15 stycznia 2009 r. do 16 lutego 2009 r. kontrola wykazała, iż w okresie, za który została wymierzona kara, strona nie wykonywała pomiarów jakości odprowadzanych do środowiska ścieków, zgodnie z wymogami art. 147a P.o.ś. W sytuacji gdy podmiot, zobowiązany warunkami pozwolenia wodnoprawnego do wykonywania pomiarów emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach, nie dopełnia wymogu z art. 147a P.o.ś., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w H. wnosząc o jej uchylenie w całości i dopuszczenie raportu z badań, jako dowodu w sprawie na okoliczność wymiaru kary pieniężnej dla Spółki. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. przez przyjęcie przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego; art. 299 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. i art. 305 ust. 1 P.o.ś. przez stwierdzenie, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego i wymierzenia kary określonej w decyzji; art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś. przez przyjęcie, że zostały przekroczone warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód; art. 300 P.o.ś. polegające na wymierzeniu zbyt wysokiej kary; art. 2, 31 ust. 3 i 86 Konstytucji oraz naruszenie Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego w sprawie odpowiedzialności za środowisko; art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 1 K.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozpoznaniu sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W motywach podniesiono, że skarżące Przedsiębiorstwo samodzielnie wykonuje badania próbek ścieków we własnym akredytowanym laboratorium, stosującym analogiczne techniki, jakie stosuje akredytowane laboratorium w Białymstoku, a wyniki badań, dokonywane przez skarżącego, są zbieżne z wynikami badań akredytowanego laboratorium. Wobec powyższego należało przyjąć, że warunki korzystania ze środowiska nie zostały przekroczone, nie doszło więc do naruszenia norm zwartych w art. 299 i 305 P.o.ś. Ponadto okres wykonywania badań w nieakredytowanym laboratorium przed wejściem w życie przepisu art. 147a P.o.ś. nie powinien być brany pod uwagę przy wymiarze kary. Skarżący nie spowodował przy tym swoim działaniem pogorszenia stanu środowiska. Orzeczenia wydane zostały na zasadzie domniemania polegającego na tym, że skoro nie wykonano badań w akredytowanym laboratorium, to przekroczono warunki, określone w pozwoleniach i zanieczyszczono środowisko, wprowadzając ścieki z naruszeniem tychże warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że podniesione w niej zarzuty nie znajdują oparcia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Sąd przytoczył treść art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 305 ust. 1 i 2 P.o.ś. wskazując, że pozwolenie wodnoprawne dla skarżącego zostało wydane decyzją z dnia 8 listopada 2005 r., w której zobowiązano skarżącego do wykonywania badań ścieków surowych co najmniej raz w miesiącu, a ścieków oczyszczonych trzy razy na miesiąc. Sąd wyjaśnił, że na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r., nr 168, poz. 1763), przez próbkę średnią dobową rozumie się wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszanych próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu. Z kolei w myśl § 5 ust. 3 rozporządzenia, pobór średnich dobowych próbek ścieków oraz pomiary ich ilości i jakości powinny być dokonywane w regularnych odstępach czasu, w miejscu, w którym ścieki są wprowadzane do wód, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organów, że próbki ścieków pobierane były (jak wynika z raportu nr 311/W) tylko w godzinach od 10.30 do 11.30, a więc należało przyjąć, że nie spełniają one kryteriów rozporządzenia, gdyż nie są próbą średniodobową. Sąd uznał za bezpodstawne twierdzenie skargi, że różne laboratoria akredytowane korzystają z metodyki badań stosowanych przez laboratorium skarżącego, gdyż to nie laboratorium skarżącego jest wyznacznikiem technik wykonywania badań, lecz co najwyżej korzystać może z tych samych technik, które stosowane są w laboratoriach akredytowanych. Najistotniejsze jest jednak, że skarżący nie zauważył, że w sprawie nie chodzi o stosowaną technikę prowadzonych badań, lecz o brak wykonywania badań w okresie, za który wymierzono karę. Zdaniem Sądu, twierdzenie organu o przekroczeniu przez skarżącego warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie może zostać, jak chce tego skarżący, uznane za domniemanie, gdyż niewykonywanie badań jest przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, a konkretnie jego pkt II ust. 3. O powyższym uchybieniu skarżący został poinformowany podpisując protokół z kontroli. Kontrolowany podmiot został poinformowany o prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i uwag do treści protokołu przed jego podpisaniem oraz o prawie odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie właściwemu organowi w terminie 7 dni. Skarżący żadnej z tych czynności jednak nie wykonał. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. skarżący powinien był wykonać 36 prób ścieków, a wykonał tylko 26 prób ścieków. Z kolei ze znajdującej się w treści decyzji organu I instancji tabeli wynika, że po 30 lipca 2007 r. nie wykonano żadnych badań prób (w szczególności w ogóle nie wykonano badań prób BZT5). Sąd uznał również, że wymiar kary został ustalony proporcjonalnie do stwierdzonego okresu naruszenia, przy wzięciu pod uwagę daty wejścia w życie przepisu art. 147a P.o.ś. Sposób wyliczenia kary został zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, skoro skarżący w okresie podlegającym kontroli nie wykonywał pomiarów, spełnione zostały przesłanki określone w art. 147a P.o.ś., skutkujące koniecznością, a nie możliwością nałożenia kary. Sąd podkreślił, że przepisy P.o.ś. skonstruowane są w ten sposób, że stwierdzenie naruszenia określonego przepisu zobowiązuje organ do nałożenia kary, a ponadto przepisy nie przewidują miarkowania kary, lecz wskazują sposoby jej wyliczenia. O prawidłowości powyższego stanowiska świadczy również treść art. 298 ust. 1, art. 302 ust. 1 oraz art. 305 ust. 4 P.o.ś. Powołane przepisy nie uzależniają konieczności nałożenia kary od pogorszenia stanu środowiska, dlatego nieuzasadnione jest powoływanie się na normę art. 86 Konstytucji RP, gdyż organ nie nałożył kary za pogorszenie stanu środowiska, lecz za niewykonanie podstawowego obowiązku skarżącego, jakim było dokonywanie pomiarów. Z tej samej przyczyny w sprawie nie znajduje zastosowania Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 21 kwietnia 2004 r. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 1 K.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób pełny i nie budzący wątpliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w H., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Alternatywnie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym: art. 305 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący naruszył warunki korzystania ze środowiska, oraz poprzez nieuznanie wyników pomiarów przedkładanych przez skarżącego; art. 147a poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku; art. 299 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zachodziły podstawy do przyjęcia przez organ, że skarżący przekroczył bądź naruszył warunki korzystania ze środowiska; art. 298 poprzez jego niezastosowanie w całości i błędną wykładnię ust. 1 pkt 2. Skarżące Przedsiębiorstwo podniosło również zarzut naruszenia następujących przepisów Konstytucji RP: art. 86 poprzez błędne przyjęcie, że skarżącego można pociągnąć do odpowiedzialności administracyjnej w sytuacji, gdy nie wykazano mu naruszenia warunków korzystania ze środowiska; art. 2 poprzez przekroczenie przez organ administracji publicznej przepisów kompetencyjnych, w szczególności art. 298 Prawa ochrony środowiska; art. 31 ust. 3 poprzez nałożenie na skarżącego nadmiernie wygórowanej kary i nieproporcjonalnej do wagi naruszenia prawa materialnego, przy przyjęciu, że do takiego naruszenia rzeczywiście doszło. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną podniósł, odwołując się do art. 289 P.o.ś., że Sąd I instancji winien w pierwszej kolejności rozważyć, co oznacza naruszenie warunków, a dokładnie przekroczenie określonych w pozwoleniu warunków. Powyższe wymagało zatem ustalenia, jakie warunki powinien spełniać skarżący, a następnie czy doszło do ich naruszenia. W ocenie skarżącego, Sąd nie rozważył tej kwestii należycie, przyjmując bez zastrzeżeń stanowisko organu administracji publicznej. Podkreślono, że art. 299 P.o.ś. jest przepisem procesowym i określa, za pomocą jakich środków dowodowych organ może wykazywać przekroczenie lub naruszenie warunków pozwolenia. Jednak przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 298 i pojęcie przekroczenie lub naruszenie odczytywać tak, jak to wynika z ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Dalej dowodzono, że art. 305a należy uznać za przepis naruszający art. 86 Konstytucji RP, który powinien służyć Sądowi i organom administracji publicznej jako dyrektywa interpretacyjna. Z przepisu tego jednoznacznie wynika bowiem, że odpowiedzialność prawną w ochronie środowiska można stosować tylko za pogorszenie jego stanu. Taka konstrukcja normy konstytucyjnej wskazuje kierunek odpowiedzialności w zakresie ochrony środowiska. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie doszło do pogorszenia stanu środowiska i tej okoliczności organ administracji publicznej nie wykazał. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, samo niewłaściwe prowadzenie badań i pomiarów nie może skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności. Konstrukcja art. 305 i 305a w zw. z art. 147a P.o.ś. stawia organ w uprzywilejowanej sytuacji, gdyż pozwala mu na przyjmowanie fikcji prawnej, że samo nieprowadzenie pomiarów już uprawnia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji doszło do pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności w sytuacji, gdy nie wykazano, aby jego działalność pogorszyła stan środowiska. Wymierzona kara powinna być przedmiotem miarkowania i oceniana przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten został jednak naruszony po pierwsze dlatego, że parametry służące do określenia administracyjnej kary pieniężnej, a w szczególności stawki jednostkowe, są zbyt wygórowane, a organ ochrony środowiska nie odnosi wysokości tej kary do możliwości płatniczych skarżącego. Po drugie ustawodawca nie daje organowi żadnych możliwości elastycznego zachowania się w zaistniałej sytuacji, co narusza standardy demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji Sąd I instancji orzekał na podstawie niekonstytucyjnych przepisów z naruszeniem reguł wykładni w zgodzie z Konstytucją, a w szczególności z jej art. 86. Pismem procesowym z dnia 20 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W pierwszej kolejności rozważeniu podlegał wniosek zawarty w piśmie procesowym strony skarżącej, cofający skargę. Możliwość cofnięcia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym przewiduje art. 60 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skarżący może cofnąć skargę, co jest dla Sądu wiążące, chyba że zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby to utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skuteczne cofnięcie skargi powoduje umorzenie postępowania przez Sąd - art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepisy art. 60 i 161 P.p.s.a. zawarte są w Dziale III regulującym postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wyrok, a także postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o umorzeniu postępowania są orzeczeniami kończącymi postępowanie przed tym sądem, od których przysługuje skarga kasacyjna - art. 173 § 1 i art. 194 § 1 P.p.s.a., a zatem orzeczenia te nie mogą być w żadnym razie uchylane przez wojewódzki sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym cofnięcie skargi, o jakim mowa w art. 60 P.p.s.a., ze skutkiem określonym w art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., możliwe jest do czasu wydania przez ten Sąd orzeczenia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczalność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, z przyczyn określonych w art. 161 § 1 P.p.s.a., w tym z powodu skutecznego cofnięcia skargi przez skarżącego, przewiduje art. 189 P.p.s.a. Jednakże może to nastąpić wówczas, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Skoro zaś skuteczne cofnięcie skargi w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwe jest do czasu wydania przez ten sąd orzeczenia, od którego przysługuje skarga kasacyjna, to przepis art. 189 P.p.s.a., przewidujący możliwość uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania sądowego w sprawie ma zastosowanie wówczas, gdy skuteczne cofnięcie skargi zostało dokonane w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który jednakże postępowania tego nie umorzył, bo np. niezasadnie uznał cofnięcie skargi za nieskuteczne lub nie odniósł się do oświadczenia skarżącego o cofnięciu skargi i wydał wyrok w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 551/04 – System Informacji Prawnej LEX nr 187112). Również w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 189 P.p.s.a. wyłącza możliwość cofnięcia skargi przez skarżącego w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Natomiast odpowiednie stosowanie w tym postępowaniu przepisów art. 60 i 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez art. 193 P.p.s.a. dotyczy cofnięcia skargi kasacyjnej i umorzenia z tej przyczyny tego postępowania (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" wyd. LexisNexis, warszawa 2009, str. 375). W tym stanie rzeczy oświadczenie skarżącej o wycofaniu skargi, złożone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, nie mogło wywołać skutku, o jakim mowa w art. 189 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W tym kontekście zwrócić należało uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowała w szczególności ustalenia, że nie prowadziła badań jakości emitowanych do środowiska ścieków w sposób odpowiadający wymogom udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe może mieć znaczenie, gdyż zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 305, art. 147a, art. 299 i art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. opiera się na twierdzeniu o niewłaściwej wykładni tych przepisów na tle stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na stwierdzeniu, że przepisy te nie powinny zostać zastosowane w stosunku do skarżącej spółki. Konstrukcja skargi kasacyjnej jest przy tym wadliwa, gdyż skarżąca naruszenia przepisów art. 305, 147a i art. 299 ustawy dopatruje się w błędnej wykładni tych przepisów na skutek ich zastosowania w sprawie w innym stanie faktycznym, aniżeli stan wynikający z prawidłowych ustaleń Sądu I instancji. W istocie zatem skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne, które jak już wyżej wykazano były prawidłowe i wystarczające do zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, co nie jest równoznaczne z błędną wykładnią zarzuconego przepisu lub niewłaściwym jego zastosowaniem. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na tej podstawie oznacza, że wnoszący ten środek zaskarżenia nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, co mogłoby nastąpić w ramach drugiej z wymienionych w art. 174 podstaw kasacyjnych, tj. naruszenia prawa procesowego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. OSK 832/04 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest sformułowany wadliwie jeszcze z innego względu. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest wskazanie w niej konkretnych przepisów, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, paragrafu, punktu i innych jednostek redakcyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. FSK 41/04 – opubl. w ONSAiwsa z 2004 r., nr 1, poz. 9). W sytuacji, gdy przepis, którego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej – jak ma to miejsce w przywołanych wyżej przepisach zawartych w omawianej skardze kasacyjnej – zawiera kilka lub kilkanaście norm prawnych, niezbędne jest wyraźne wskazanie, która z norm została zdaniem skarżącego naruszona. powołanie się na całość przepisu w powyższej sytuacji uniemożliwia prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w którym NSA powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. T. Woś – op. cit. str. 751). Rzeczą Sądu nie jest w takim wypadku zastępowanie strony lub domyślanie się jej rzeczywistych intencji, gdyż wiązałoby się to z poważnym naruszeniem istotnych zasad skargowości, obowiązujących w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. stwierdzić należało, iż przepis ten nie miał bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jako że stwierdzone przez organy ochrony środowiska uchybienia dotyczyły nie przeprowadzenia odpowiedniej ilości badań i nie uznania przedkładanych przez stronę wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, a nie stwierdzenia przekroczenia określonych w pozwoleniach warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Podstawą prawną umożliwiającą wymierzenie kary pieniężnej był przepis art. 305a P.o.ś., który odczytywany nawet w powiązaniu z przepisem art. 298 ust. 1 pkt 2, nie wymaga dla swego zastosowania stwierdzenia dodatkowo, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm. W tym miejscu należy odwołać się do zasługującego na pełną aprobatę poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1126/10 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono m. in. że stosownie do treści art. 305a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków, co z kolei staje się podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. nr 260, poz. 2177). Brak możliwości odstąpienia od zastosowania kary, o której mowa w powołanych przepisach, czy jej zmniejszenia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie narusza zasady proporcjonalności. Obowiązek pomiarów i związana z tym kara za ich nieprzeprowadzenie ma bowiem za zadanie zapewnić należytą ochronę środowisku naturalnemu. Szczególna ochrona środowiska naturalnego znalazła odzwierciedlenie w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Przepis ten stanowi również, że w tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej. Brak pomiarów w wymaganym zakresie uniemożliwia stwierdzenie, czy i w jakim zakresie podmiot korzystający ze środowiska przekroczył dopuszczalne normy. Wskazywane zaś przez stronę skarżącą kasacyjnie wyniki pomiarów są wykonane obecnie, co sprawia, że nie są one miarodajne dla oceny stanu występującego w okresie, w którym nie dokonywano pomiarów. Podkreślić należy, że nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów. Wysokość kary jaką przewidział ustawodawca jest natomiast proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska jakie mógłby powodować podmiot emitujący wyszczególnione przepisami substancje, bez szczegółowej kontroli w tym zakresie. W obronie środowiska naturalnego należy bowiem przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.