II SA/Wa 641/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej: "Prezes ZUS", "organ" decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. W. z dnia [...] kwietnia 2020 r., odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. W toku postępowania ustalono, że J. W. na przestrzeni 59 lat życia tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 20 lat, 9 miesięcy i 2 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy przesuniętym o okres pobieranej renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 2 lata, 5 miesięcy i 6 dni tych okresów. W latach 2007-2011 i 2012-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prezes ZUS stwierdził, że w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ważne są powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zatem, aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Ponadto podał, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...] kwietnia 1994 r. do [...] kwietnia 2001 r. lecz w okresie od [...] czerwca 1998 r. do [...] kwietnia 2001 r. nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W związku z tym podniósł, iż zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może pozytywnie wpływać na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS zaznaczył, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. J. W. pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę nazwaną "odwołaniem" na decyzję Prezesa ZUS nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że w roku 2001 zachorował na bardzo wysokie nadciśnienie tętnicze krwi i w związku z pogorszeniem stanu zdrowia przeszedł na rentę chorobową, na której był przez 5 lat. Podał, że lekarz orzecznik na ostatniej komisji lekarskiej, stwierdził, że więcej już nie otrzyma świadczenia i ma się przekwalifikować zawodowo. Skarżący zaznaczył, że całe życie był [...]. W związku z brakiem zatrudnienia wywołanym stanem zdrowia w 2009 r. musiał opuścić wynajmowane od Spółdzielni mieszkanie i zamieszkać na działce " [...]" [...]. W czerwcu 2011 r. miał zawał serca, a w styczniu 2012 r. udar mózgu z lewostronnym niedowładem. W maju 2012 r. nastąpiło kolejne [...] i złożył wniosek o rentę chorobową, który rozpatrzono negatywnie ze względu na brak odpowiedniej liczby lat. Jednak z powodu pogłębiającej się choroby nie mógł podjąć pracy. W związku z tym, że nie miał z czego żyć i jest osobą niepełnosprawną otrzymał zasiłek stały, który pobierał do 2013 r. Później był na utrzymaniu żony, która jednak w 2017 r. zachorowała i po długim leczeniu w 2020 r. przeszła na rentę chorobową (780 zł). W 2019 r. miał kolejny zawał i udar mózgu. W lipcu 2019 r. ponownie złożył wniosek o rentę normalną, której po raz kolejny mu odmówiono, więc złożył wniosek o rentę specjalną w drodze wyjątku i również otrzymał decyzję negatywną (dopiero [...] stycznia 2021 r.). Po raz kolejny musiał więc skorzystać z pomocy MOPRu i obecnie otrzymuje138 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes ZUS nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. am.), dalej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte, stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS, odmawiając J. W., przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku stwierdził, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w odnotowanych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. W związku z tym, nie istniały w przeszłości przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą powstania u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych czynników mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie, nie ocenił stanu zdrowia skarżącego. Nie wziął pod uwagę sygnalizowanych przez wnioskodawcę w jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. jak również powtórzonych w skardze okoliczności dotyczących zdrowia. Stwierdzenie tak poważnych schorzeń u skarżącego na przestrzeni wielu lat wywołuje uzasadnione podejrzenie, iż jego dolegliwości zdrowotne mogły mieć wpływ na kształtowanie przebiegu zatrudnienia dużo wcześniej, niż to wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Zbadanie tej kwestii jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że jego stan zdrowia ulegał stałemu pogorszeniu. Stwierdzona u skarżącego choroba nie pojawiła się z dnia na dzień, bo już wcześniej przed [...] maja 2019 r. skarżący był częściowo niezdolny do pracy jak również całkowicie niezdolny do pracy w okresie w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] października 2014 r., co stwierdził Lekarz Orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] września 2012 r. Okoliczności te niewątpliwie mogły zaważyć na przerwach w świadczeniu pracy, ograniczając jego aktywność zawodową, a definitywne skutkowały wydaniem orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Wyjaśniając powyższe, należy także wziąć pod uwagę długi, w warunkach zdrowotnych skarżącego, staż ubezpieczeniowy (ponad 20 lat) oraz przebieg ubezpieczenia, z którego wynika, że mimo przerw skarżący podejmował zatrudnienie podlegające ubezpieczeniu. Należy zatem rozważyć, czy podniesione uwarunkowania nie stanowią szczególnej okoliczności, z powodu której skarżący nie mógł uzyskać świadczenia w trybie zwykłym. Dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej (aczkolwiek niekwalifikowane przez lekarza orzecznika ZUS jako całkowita niezdolność do pracy) mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Rozpatrując ponownie wniosek J. W. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes ZUS będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyjaśnić wskazane wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.