II GSK 4178/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1047/15 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 marca 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 1047/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 179a i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), uchylając zaskarżony wyrok WSA z 24 września 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 1047/15) i oddalając skargę J. J. (dalej: skarżący) na postanowienie GITD z [...] maja 2015 r. (nr [...]) o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. GITD, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania skarżącego od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z [...] czerwca 2015 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. GITD stwierdził, że decyzja WITD została skarżącemu doręczona 13 kwietnia 2015 r., a zatem termin na wniesienie odwołania mijał 27 kwietnia 2015 r. Natomiast odwołanie skarżący złożył pismem z 20 kwietnia 2015 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 28 kwietnia 2015 r. Skarżący złożył do WSA skargę na postanowienie GITD. W skardze wniósł m.in. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z 24 września 2015 r. WSA uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone postanowienie GITD. WSA uznał, że wprawdzie skarżący złożył odwołanie z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności, jednakże w związku z zawartym w skardze wnioskiem o przywrócenie terminu, rozstrzygnięcie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno być poprzedzone rozpoznaniem tegoż wniosku przez organ. GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA z 24 września 2015 r., wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. GITD zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 54 § 1 i 2 ppsa i art. 58 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez WSA, że organ powinien pismo skarżącego zatytułowane "Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie" potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wniesiony do organu w trybie art. 58 kpa, podczas gdy organ prawidłowo zastosował tryb z art. 54 § 1 i 2 ppsa odnoszący się do skargi administracyjnej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie przez WSA, że organ powinien przed wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania rozpatrzyć wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podczas gdy skarżący złożył nie wniosek w trybie art. 58 kpa, lecz skargę do WSA, która wpłynęła do organu po upływie ponad miesiąca od wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Wyrokiem z 15 marca 2016 r. WSA, powołując się na art. 179a ppsa, dokonał autokontroli swojego wcześniejszego wyroku. WSA uznał podstawy skargi kasacyjnej GITD za oczywiście usprawiedliwione i w konsekwencji uwzględnił tę skargę kasacyjną oraz jednocześnie rozpoznał skargę skarżącego, uznając że nie jest ona zasadna. WSA stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż termin do wniesienia odwołania upłynął 27 kwietnia 2015 r. oraz że skarżący złożył odwołanie (przez nadanie go w placówce pocztowej) w dniu 28 kwietnia 2015 r. Zdaniem WSA, w takiej sytuacji GITD - stosownie do art. 134 kpa - był zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. WSA wskazał, że wprawdzie skarżący w skardze zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednakże stosownie do art. 59 kpa do rozpoznania takiego wniosku właściwy jest GITD. WSA podkreślił przy tym, że zaskarżone postanowienie GITD zostało wydane [...] maja 2015 r., natomiast wniosek o jego przywrócenie wpłynął do tego organu 6 lipca 2015 r. Z uwagi na to WSA uznał, że w wyroku z 24 września 2015 r. wadliwie ocenił, iż postanowienie GITD stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane przedwcześnie. WSA zgodził się ze stanowiskiem GITD, że uchybienie terminu do dokonania określonej czynności prawnej jest okolicznością obiektywną. Skarżący, na podstawie art. 179a zdanie drugie ppsa, złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA z 15 marca 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 8 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i w konsekwencji błędną, samodzielną ocenę treści pisma skarżącego z 20 kwietnia 2015 r., co doprowadziło do zaniechania realizacji zasady informowania i w następstwie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 58 § 1 kpa w zw. z art. 134 kpa, przez błędne przyjęcie, że "zaskarżone skargą J. J. z dnia 27 sierpnia 2015 roku, z dnia [...] maja 2015 Nr [...], Głównego Inspektora Transportu Drogowego", nie jest wydane przedwcześnie, tj. przed rozstrzygnięciem prośby skarżącego w przedmiocie wznowienia. W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że skarżący pismem z 20 kwietnia 2015 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 28 kwietnia 2015 r., zwrócił się do GITD "z uprzejmą prośbą o oddalenie" kary pieniężnej nałożonej na niego decyzją WITD. Zdaniem skarżącego, pismo to zostało błędnie zakwalifikowane jako odwołanie w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, a nie prośba o przywrócenie terminu, o której mowa w art. 58 § 1 kpa. Nie potrafiąc jednoznacznie ustalić zakresu intencji skarżącego, organ administracji powinien był - realizując postanowienia art. 7 w zw. z art. 77 kpa - zwrócić się do skarżącego z pismem wzywającym do sprecyzowania jego żądań. Takie działanie pozwoliłoby organowi udzielić skarżącemu stosownych wskazówek - w tym wypadku pouczyć go o konieczności wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co z kolei uchroniłoby skarżącego przed szkodą w postaci utraty możliwości skorzystania z przysługującego mu środka odwoławczego i obrony swoich praw. Natomiast samodzielne sprecyzowanie żądania skarżącego, wyrażonego w treści odwołania z 20 kwietnia 2015 r., doprowadziło do przedwczesnego wydania postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ powinien bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu rozpatrzyć prośbę skarżącego o przywrócenie terminu, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnioski te pełnomocnik GITD powtórzył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, to jest naruszeniu prawa materialnego i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W art. 174 pkt 1 ppsa ustawodawca określił przy tym, że do naruszenia prawa materialnego może dojść przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na wskazane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne wskazanie, którą formę naruszenia prawa materialnego zarzuca wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Przypomnienie powyższych zasad jest pożądane, albowiem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni realizuje obowiązek właściwego - w sensie zrozumiałego i precyzyjnego - sformułowania zarzutów. Dotyczy to w szczególności zarzutu nr 2, który odwołuje się do rozpoznania prośby skarżącego "w przedmiocie wznowienia", podczas gdy z okoliczności oraz stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby było prowadzone jakieś postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Sformułowanie tego zarzutu jest zupełnie niejasne nie tylko na poziomie logicznym czy merytorycznym, ale również na poziomie językowym, gdyż zwrot "zaskarżone skargą J. J. z dnia 27 sierpnia 2015 roku, z dnia [...] maja 2015 Nr [...], Głównego Inspektora Transportu Drogowego" ewidentnie nie jest kompletny i wystarczający dla odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, iż skarga do WSA została wniesiona w dniu 30 czerwca 2015 r. (data nadania na adres GITD), a w skardze kasacyjnej nie zawarto uzasadnienia omawianego zarzutu. Podkreślić należy, że wysokie wymagania jakie ustawa stawia skardze kasacyjnej znajdują swoje konsekwencje we wprowadzeniu tzw. przymusu adwokackiego (art. 175 §1 ppsa), zgodnie z którym skarga ta może być sporządzona wyłącznie przez profesjonalnego pełnomocnika. Biorąc to pod uwagę oraz zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami (zarzutami) skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że NSA nie jest uprawniony do domyślania się intencji skarżącego czy doprecyzowywania zarzutów. Rolą strony wnoszącej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie zarzutu, aby nie było wątpliwości interpretacyjnych, stąd niezrozumiałe sformułowanie zarzutu musi doprowadzić do jego nieuwzględnienia. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący wadliwego nieuwzględnienia skargi przez WSA pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji błędną ocenę pisma skarżącego z 20 kwietnia 2015 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nie wyjaśnił bowiem intencji jaka przyświecała skarżącemu przy wnoszeniu tego pisma, a w razie wątpliwości co do tej intencji winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania, zaś zaniechanie tego narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Podkreślenia wymaga, że zarzut oparty na twierdzeniu iż pismo z 20 kwietnia 2015 r. należało potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu nie był do tej pory podnoszony w żadnej formie. Kwestia ta nie była też przedmiotem analizy dokonywanej przez organ ani WSA. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowiska skarżącego w tym względzie nie można podzielić. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby żądanie zawarte w piśmie J. J. z dnia 20 kwietnia 2015 r., skierowanym do GITD, w odpowiedzi na doręczoną decyzję WITD wymierzającą karę pieniężną, należało potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu, a nie jako odwołanie. Określenie tego żądania jako "Zwracam się z uprzejmą prośbą o oddalenie nałożonej kary na mnie 5.500, - w zw. z tym, iż w tym przypadku ma i jest to całkiem możliwe, aby zgodnie z art. 92c ust o transporcie drogowym nie były nakładane na mnie kary zarówno pięć tysięcy złotych, jak i pięćset złotych ponieważ ja nie miałem w 100% wpływu na powstanie tych naruszeń, które mi zarzuca Pan inspektor prowadzący sprawe", jednoznacznie wyraża intencję skarżącego - odwołania się od niekorzystnej dla niego decyzji, z którą się nie zgadza i przywołuje okoliczności, które powinny go zwolnić z odpowiedzialności administracyjnej za przypisywane mu naruszenia. Żadne z zawartych w tym piśmie sformułowań nie wskazuje na zamiar usprawiedliwienia opóźnienia we wniesieniu odwołania i złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że to wyrażenie "zwracam się z uprzejmą prośbą" powinno skłonić organ do wyjaśniania intencji skarżącego, gdyż w żaden sposób to wyrwane z kontekstu sformułowanie za taką sugerowaną intencją nie przemawia. Jest bowiem tyko zwykłym zwrotem grzecznościowym, a treść żądania została wyrażona w dalszym ciągu zdania – "(...) o oddalenie nałożonej kary na mnie 5.500,(...)" i ewidentnie wyraża niezadowolenie z wymierzonej decyzją kary wraz z intencją zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia. W związku z tym brak było podstaw do przypisywania organowi obowiązku wyjaśniania treści żądania strony, skoro zostało ono w sposób jasny wyrażone. W konsekwencji nie został naruszony ani obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ani zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz informowania, dlatego też nie można WSA przypisać błędnego nieuwzględnienia skargi z tych przyczyn. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.