I OSK 3653/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 271/18 odrzucającego skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 271/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zamiany nieruchomości. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik M. S. wniósł o uchylenie powołanego postanowienia z dnia 30 maja 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) – dalej usg, w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) - dalej ppsa, przez bezzasadną odmowę przyjęcia interesu prawnego po stronie M. S., gdy na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] maja 2005 r., nr [...] oraz decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] skarżącej udzielono pozwolenia na budowę w obszarze pasa drogowego oraz zezwolono jej na zajęcie pasa drogowego, co - zdaniem strony - przesądza o istnieniu interesu prawnego M. S. do zaskarżenia ww. uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2017 r.; - art. 10 § 1 kpa, przez uchybienie prawu skarżącej kasacyjnie do jej czynnego udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji polegającego na nieprzesłaniu M. S. odpowiedzi na skargę, co uniemożliwiło jej podnoszenie zarzutów, twierdzeń i wniosków - w zakresie zarzutu braku interesu prawnego skarżącej zawartego w odpowiedzi na skargę - w tym składania wniosków dowodowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postawę jej stanowi art. 101 ust. 1 usg. Natomiast interes prawny skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta K. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w K. przy ulicach P. i C. wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] oraz decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...]. Na mocy pierwszej z nich zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało Skarżącej pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego pawilonu handlowego, zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...] położonych w obrębie [...] w K. przy ul. C.. Na podstawie zaś drugiej decyzji zezwolono M. S. na zajęcie pasa drogowego przy ul. C. w K. w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Powyższe - zdaniem strony - oznacza, że organy administracji wydając ww. decyzje ukształtowały w sposób bezpośredni, konkretny, realny i zindywidualizowany sytuację prawną skarżącej. Podjęcie natomiast przez Radę Miasta K. uchwały z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w K. przy ul. P. i C. ingeruje bezpośrednio w sferę sytuacji prawnej skarżącej, jej zindywidualizowanych uprawnień, albowiem odejmuje jej możność dalszego zajmowania pasa drogowego i zmusza do usunięcia pawilonu handlowego. Zamiana nieruchomości objętej uchwałą Rady Miasta K. skutkować będzie niemożnością dalszego wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i prowadzenia przez M. S. działalności gospodarczej. Nieruchomości podlegające zamianie będą pozostawać w dyspozycji bliżej nieokreślonej osoby prawnej, co wykluczy procedowanie administracyjne w stosunku do nich. W ocenie strony, pojęcia interesu prawnego nie można zawężać jedynie do samego stwierdzenia zamiany nieruchomości i braku wpływu na sytuację skarżącej, gdy wskazany powyżej aspekt przysługiwania rzeczy osobie prawnej po wydaniu uchwały i jej wykonaniu, odnosi bezpośrednio skutek w sferze uprawnień M. S. do nieruchomości. Dodatkowo strona wskazała, że uchwała z dnia [...] grudnia 2017 r. (jak i analogiczna w swojej treści uchwała z dnia [...] czerwca 2018 r.) zawiera szereg rażących naruszeń, tj: 1) art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.): - przez brak wypełnienia dyspozycji tego przepisu i niezawarcie w treści uchwały danych dotyczących prawa użytkowania wieczystego oraz osoby prawnej, uniemożliwiających ocenę uchwały w zakresie istnienia prawa użytkowania wieczystego oraz samej osoby prawnej, - przez zamianę nieruchomości stanowiącej własność Gminy K., położonej przy ul. P. w K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta K., jako działki nr [..], na nieruchomość o nr [..], położoną w K. przy ul. C., obr. [...], która niewystępuje i nigdy niewystępowała w ewidencji gruntów i budynków Miasta K., a zatem na nieruchomość nieistniającą; 2) art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2222, ze zm.), przez podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na zamianę nieruchomości, co umożliwia wybudowanie parkingu wielopoziomowego pomiędzy ulicami C. i P. na działkach objętych zamianą, a położonych w obszarze pasa ruchu drogowego, pomimo braku zgody zarządcy drogi na lokalizację parkingu, a nadto mimo zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez zamianę nieruchomości stanowiącej drogę publiczną - ul. P. pozostającą własnością gminy. W konkluzji podniesiono, że uznanie przez organ administracji, że po stronie M. S. brak jest interesu prawnego w istocie oznacza niemożność zaskarżenia przedmiotowej uchwały i pozostawienie jej w obrocie prawnym pomimo doniosłych wad. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Pojęcie interesu prawnego, w ugruntowanym już od wielu lat orzecznictwie sądów administracyjnych, jest rozumiane, jako interes zgodny z prawem materialnym, wywodzący się z takiego prawa i chroniony przez to prawo. Istotą interesu prawnego jest więc jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje wobec wszystkich innych podmiotów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, do kwestionowania uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [..], w sprawie zamiany nieruchomości. Nie przysługują jej bowiem żadne prawa rzeczowe do nieruchomości stanowiącej przedmiot zamiany, które podlegałyby ochronie przez prawo materialne, jako prawa skuteczne wobec każdego podmiotu, także wobec właściciela nieruchomości przy dokonywaniu jej zbycia lub obciążenia innymi prawami. Źródłem interesu prawnego nie są także, wskazane przez skarżącą kasacyjnie, akty administracyjne dotyczące zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w pasie drogowym, ponieważ akty te nie nadają uprawnień w sferze cywilnoprawnej i dlatego nie mogą być skutecznie przeciwstawione prawu własności przysługującemu Miastu K. W szczególności nie mogą w jakikolwiek sposób wpływać na rozporządzanie prawem własności nieruchomości przez jej właściciela. Akty te świadczą wyłącznie o interesie faktycznym strony, którego istnienie nie stanowi podstawy do kwestionowania uchwały organu gminy w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę M. S. jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.