II OSK 367/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 790/20 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE `Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., IV SA/Po 790/20, oddalił skargę T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej SKO) z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem SKO, po rozpatrzeniu wniosku T. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r. (dalej "decyzja WZ"), odmówiło wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Skargę na to postanowienie wniósł do WSA T. W., reprezentowany przez S. W. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że w obrocie prawnym istnieje prawomocny wyrok WSA z 18 czerwca 2014 r., IV SA/Po 36/14, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) oddalił wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 2478/14. Wyrokiem z 18 czerwca 2014 r. WSA oddalił skargę na decyzję SKO z [...] października 2013 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję WZ. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18): "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Sąd stwierdził, że z cytowanej uchwały wynika, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej uprzednio ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., czy też orzeczeniem o odmowie wszczęcia postępowania, wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., wskazanym później w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zaznaczył, że w ww. wyroku, w części wstępnej swych rozważań, WSA wyraźnie wskazał, że badając zaskarżoną decyzję SKO z [...] października 2013 r. (utrzymującą w mocy decyzję WZ) nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Ponadto WSA w oddalającym skargę wyroku zajmował się wykładnią spornego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t.Dz.U.2017.1161 ze zm.; dalej u.o.g.r.l.) i uznał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r., brzmieniu, i zasadnie przyjęły, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2018. 1945; dalej u.p.z.p.). W rezultacie decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Ponadto, dokonując kontroli decyzji SKO z [...] października 2013 r. – a tym samym, pośrednio także decyzji WZ (na mocy art. 135 p.p.s.a.) – WSA nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a których to przepisów rażące naruszenie skarżący zarzucił w swym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WZ oraz w piśmie procesowym z [...] października 2020 r. Wobec tego nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że oddalenie skargi ww. wyrokiem nastąpiło w wyniku rozważenia przez WSA, w odniesieniu do decyzji SKO z [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji WZ, również okoliczności odpowiadających przesłankom nieważnościowym z art. 156 § 1 k.p.a., w tym okoliczności i przesłanek wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji WZ, którego to żądania dotyczy zaskarżone postanowienie SKO. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację przez WSA, za SKO, prawidłowości decyzji o braku wszczęcia na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2020 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WZ, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wykładni terminu "zwarty obszar" z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy wydania decyzji ustanawiającej warunki zabudowy nieruchomości skarżącego uwzględniającej jego wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r., a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia SKO; 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy — poprzez niezasadną akceptację, za SKO, że decyzja Wójta Gminy T. nie została wydana z naruszeniem zasady praworządności poprzez jej oparcie na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Kr 494/10, który w dniu wydania zaskarżonej decyzji był nieprawomocny i uchylony uprzednio wyrokiem NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2225/10; 3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy — poprzez niezasadną akceptację, za SKO, zaniechania przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad legalności działania oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa, jak również zasady przekonywania o słuszności podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie warunki do wydania decyzji uwzględniającej w całości wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r.; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe podzielenie stanowiska Wójta Gminy T. i SKO w Poznaniu, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą, podczas gdy termin ten zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w treści wyroku NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10 należało odnieść wyłącznie do działki objętej wnioskiem skarżącego; 2) art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie za SKO, że wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r, nie spełnia przesłanek do jego uwzględnienia z powodu obejmowania przez niego obszaru przekraczającego powierzchnię 0,5 ha, podczas gdy obszar wskazany w treści wniosku był mniejszy niż 0,5 ha, a obowiązujące w tym okresie przepisy oraz okoliczności przedstawione w treści wniosku pozwalały na jego uwzględnienie w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., IV SA/Po 36/14, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 2478/14. W wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., IV SA/Po 36/14, WSA podał, iż "nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa". W motywach tego wyroku Sąd rozważał m.in. kwestie związane ze stosowaniem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tej sytuacji Sąd I instancji, trafnie powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, słusznie uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu SKO odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2013 r. Stosownie bowiem do tej uchwały, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W powyższej uchwale podkreślono, że możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, a z drugiej – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Zawarte w powyższej uchwale NSA stanowisko prezentowane było również w piśmiennictwie, gdzie wskazywano, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednak tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Skoro w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego przesądzono, że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie zostały naruszone przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy, to organ administracyjny zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r. Podkreślić też należy, że ustalenie, iż decyzja Wójta Gminy T. nie została wydana z naruszeniem zasady praworządności nie było oparte na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Kr 494/10, lecz na fakcie, że została ona podana kontroli sądowoadministracyjnej wyrokami WSA z dnia 18 czerwca 2014 r., IV SA/Po 36/14 oraz NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 2478/14. WSA dokonał zatem prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, a więc nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył też wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż ich nie stosował. Skoro w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, to powyższe przepisy prawa materialnego nie były stosowane ani przez organ, ani przez sąd administracyjny, gdyż nie prowadzono merytorycznej oceny decyzji WZ. Konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest niemożność oceniania prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego przy jej wydawaniu. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 31 sierpnia 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.