III OSK 7076/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 345/21 oddalającego sprzeciw A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 345/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A.G. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 K.p.a. stwierdził, że na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w [...] nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, tj. na działkę nr [...] obr. [...] w [...] i jednocześnie odmówił nakazania właścicielom działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] w [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W wyniku rozpoznania odwołania K.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wniosek strony wiąże organ co do treści żądania. Tymczasem organ I instancji uznał, że sprawa dotycząca wystąpienia zmian stanu wody na działce nr [...] i jej negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...] została już rozstrzygnięta i negatywnie przesądzona w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r. W związku z powyższym organ I instancji z urzędu ograniczył rozpatrzenie wniosku K.P. do pozostałych wskazanych przez nią działek, pomijając de facto wpływ stanu wody działki nr [...] na zalewanie działki nr [...] oraz wpływ stanu wody działki nr [...] na działki nr [...],[...] i [...]. W konsekwencji, zdaniem SKO, oznacza, że organ I instancji nie badał związku przyczynowo-skutkowego zachodzącego pomiędzy zmianą stanu wody na działce nr [...] i jej skutkami dla zalewania działek nr [...] oraz nr [...],[...] i [...]. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji orzekając o stwierdzeniu, że na działkach nr [...], [...] i [...] nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, tj. na działkę nr [...] i odmowie nakazania właścicielom działek nr [...], [...] i [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, posiłkował się własnymi ustaleniami faktycznymi i wyprowadzonymi z nich opiniami, poczynionymi w postępowaniu prowadzonym w 2018 r., a zakończonym wydaniem decyzji z [...] października 2018 r. Organ zauważył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1946/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/19, zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] , a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r. stwierdzającą, że na działce nr [...], stanowiącej własność Piotra Michniaka, nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, tj. na działkę nr [...], stanowiącą własność K.P. oraz odmawiającej nakazania P.M. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z powyższego wyroku NSA wynika zatem, że konieczne jest przeprowadzenie opinii biegłych dysponujących wiadomościami specjalnymi, na okoliczność jednoznacznego stwierdzenia czy na działce nr [...] nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie (działkę nr [...]) oraz jakie szkody na działce nr [...] pozostają w związku przyczynowo-skutkowym z tymi zmianami. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze stanowisko NSA, ale nie podważając przy tym ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji podczas oględzin i rozprawy administracyjnej z [...] marca 2020 r., a utrwalonych w protokole oraz na zdjęciach, a także mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów przez K.P. w związku z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak również umiejscowienie spornych działek oraz zasadę prawdy obiektywnej rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga wiadomości specjalnych, m.in. w dziedzinie hydrologii, a okoliczności istotne w sprawie nie mogą być w obiektywny sposób ustalone i rozstrzygnięte jedynie przez doświadczonego pracownika organu I instancji. W tym kontekście organ stwierdził, że dotychczasowe ustalenia dowodowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie stanowią kompletnego i miarodajnego materiału pozwalającego na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności dotyczących związku przyczynowo-skutkowego zachodzącego pomiędzy zmianami wykonanymi na działkach nr [...], [...] i [...] a działką nr [...] i ich wpływem na zmianę stosunków wodnych na tych działkach i ich ewentualnym szkodliwym oddziaływaniem na działkę nr [...]. Zdaniem Kolegium dopuszczenie w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego lub biegłych z całą pewnością przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a ponieważ nie jest to sprzeczne z prawem, to należy taki dowód lub dowody uzyskać. Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł A.G. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 84 § 1 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie bez udziału biegłego z zakresu hydrologii, ustalenia swoje opierając na wiedzy pracownika, który w ocenie organu ma wiedzę z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej. Dalej Sąd wskazał, iż w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1946/20 dotyczącym sprawy zalewania działki skarżącej nr [...] tyle, że z innych działek niż działki objęte niniejszym postępowaniem. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zarzutów kasacyjnych w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy organ powinien powołać biegłego z zakresu hydrologii i dopiero na podstawie specjalistycznej opinii wydać rozstrzygnięcie w sprawie (...). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku przeprowadzona w kontekście zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że w tej sprawie konieczne było skorzystanie z opinii biegłego. Przede wszystkim błędny jest wniosek Sądu I instancji, że skoro już w 2015 r. na tym terenie istniał problem z wysokim poziomem wód gruntowych (stwierdzono to podczas budowy spornej kanalizacji), to nie można powiedzieć, że to właśnie budowa kanalizacji naruszyła stosunki wodne na gruncie (...). Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd I instancji, nie dysponują jednak w tym zakresie wiadomościami specjalnymi, co uzasadnia stwierdzenie, że powinny zostać wyjaśnione w formie opinii biegłego, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W tej sprawie ma o tyle istotne znaczenie, że przedmiotowa kanalizacja była realizowana przez spółkę miejską, a następnie jej wpływ na naruszenie stosunków wodnych został skontrolowany przez pracownika urzędu miasta, a więc podległego Prezydentowi Miasta [...]. Ponadto, podzielenie stanowiska Sądu I instancji, że prowadzenie sprawy przez pracownika posiadającego wiadomości specjalne z zakresu prawa wodnego wyklucza konieczność sporządzenia opinii biegłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w zasadzie w każdej sprawie prowadzonej przez tego pracownika opinia biegłego byłaby zbędna. Co do zasady jednak w tego rodzaju sprawach opinia biegłego jest konieczna. Można przy tym założyć, że w większości urzędów gminy lub miasta, sprawy z zakresu prawa wodnego, prowadzą pracownicy posiadający stosowną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie. Ponadto, organ nie jest związany opinią biegłego, ale dokonuje jej oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie i niewątpliwie na tym etapie kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu będą odgrywały zasadnicze znaczenie". Następnie Sąd wyjaśnił, iż postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych ma skomplikowany charakter i z zasady wymaga opinii biegłego. Opinia ta stanowi podstawę ustaleń organu a weryfikować ją powinien posiadający także wiedzę z tego zakresu pracownik organu. Wyjaśnił, iż opinia ta jest podstawowym materiałem, na którym swe ustalenia opiera organ, konieczność przeprowadzenia tego dowodu uzasadnia w pełni uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie: 1. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organ administracji II instancji w sposób wyczerpujący wskazał zakres nieprawidłowości postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że organ II instancji w sposób wyczerpujący wskazał kwestie podlegające zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., podlegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organ administracji II instancji w sposób wyczerpujący wskazał zakres nieprawidłowości postanowienia organu I instancji. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że rozstrzygnięcie organu II instancji nie zawiera wszystkich wymaganych w art. 107 § 3 k.p.a. elementów, w szczególności brakuje w nim dokładnego wyjaśnienia sposobu przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji wraz za nakazem odniesienia się do szczególnych uwarunkowań sprawy. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniósł, że w uzasadnieniu brak jest wystarczającego wskazania i rozwinięcia motywów jakimi kierował się Sąd uznając, ze organ II instancji w sposób wyczerpujący wskazał kwestie podlegające zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, iż nie mógł on okazać się usprawiedliwiony. W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a. od decyzji wydanej na tej podstawie przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Powołane wyżej przepisy nie zostały jednak podniesione w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia również wymaga, iż tryb wnoszenia sprzeciwu oraz jego rozpoznania regulują przepisy procedury sądowoadministracyjne, jednakże inne niż przepis wskazany przez skarżącego kasacyjnie w treści omawianego zarzutu. W konsekwencji oznacza to, że wskazanego w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie mógł naruszyć. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji w sprawach wywołanych wniesieniem sprzeciwu stanowi bowiem art. 151a p.p.s.a., skoro zaś autor skargi kasacyjnej w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej nie przywołał tego przepisu to również z tego powodu nie mógł on okazać się zasadny. Odnosząc się zaś do zarzucanego Sądowi nieprawidłowego sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organ administracji II instancji w sposób wyczerpujący wskazał zakres nieprawidłowości postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że organ II instancji w sposób wyczerpujący wskazał kwestie podlegające zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji zwrócić trzeba uwagę, iż w treści zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, iż postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych ma skomplikowany charakter i z zasady wymaga opinii biegłego, która jest podstawowym materiałem, na którym swe ustalenia opiera organ. Dodatkowo Sąd motywując swe stanowisko w tym zakresie wskazał również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyraził on tożsame stanowisko. Konkludując wskazał, iż konieczność przeprowadzenia tego dowodu uzasadnia w pełni uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia. Dodać przy tym należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ II instancji nie naruszył treści art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w decyzji kasatoryjnej zostały wyjaśnione przyczyny i okoliczności skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji, co znalazło także wyraz w uzasadnieniu Sądu I instancji. Wnioski zawarte w uzasadnieniu decyzji zostały wywiedzione po zastosowaniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, a wyjaśnienie sprawy w tym zakresie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił powyższe wywody uznając je za zasadne. Ponadto powołany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy dokonywania przez sądy administracyjne kontroli postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja, a nie postanowienie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 2 p.u.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten stanowi, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Sprawa została rozpoznana przez wojewódzki sąd Administracyjny, a więc nie doszło do naruszenia powyższego przepisu. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. nie mógł także odnieść pożądanego przez skarżącego kasacyjnie skutku, gdyż przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Przepisy ustawy p.p.s.a., jak wskazano wyżej nie zostały zaś naruszone. W tych okolicznościach uznać należało, że Sąd zgodził się z wytycznymi organu II instancji i ocenił je jako prawidłowe. W konsekwencji zaś prowadzi to do wniosku, że nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. podlegającego na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd wskazać należy, że również on nie mógł okazać się uzasadniony. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia omawianego przepisu okaże się skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151a § 1 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia tj. dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Natomiast okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.