I GSK 658/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 346/18 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 346/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 10 kwietnia 2018r. nr 9/p/2017/2018 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2) zasądził od Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 9.217 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a dokładnie art. 207 ust. 1 i ust. 9 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że to organ dokonał ich błędnej interpretacji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu, podczas gdy organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy a wydanie ww. decyzji administracyjnej jest skutkiem ziszczenia się przesłanek wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, 2) przepisów postępowania skutkujące uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładnie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie zebrał w sposób kompletny materiału dowodowego, a co za tym idzie, nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, w wyniku czego dokonana ocena prawna jest przedwczesna (uchylił się od dokładnego wyjaśnienia zasadniczej kwestii, czy sporne analizy przedwdrożeniowe rzeczywiście były wykorzystane przy realizacji projektu), co ostatecznie skutkowało uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, podczas gdy organ prawidłowo oraz w zgodzie z obowiązującymi zasadami i przepisami przeprowadził całość postępowania zarówno w II, jak i w I instancji, co znajduje odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ewentualnie jeżeli w przekonaniu NSA istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J. P. wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji. Niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej. Otóż autor skargi kasacyjnej w ogóle zarzutu tego nie uzasadnił. Nie wskazał na czym polegała wadliwa wykładnia tego przepisu przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Z uwagi na konieczność wydania decyzji administracyjnej, na organ nałożone są skonkretyzowane w k.p.a. obowiązki. Rację ma Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie ciężar dowodu spoczywa na organie. To organ winien wykazać, że zachodzą przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. W toku postępowania stosuje się przepisy k.p.a., w szczególności te odnoszące się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Organ zakwestionował wiarygodność realizowanego projektu w przedmiocie podniesienia sprawności organizacyjnej przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę narzędzi i systemów informatycznych. Dlatego też rację ma Sąd I instancji, że przedmiot postępowania determinował zakres postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że k.p.a zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. W toku postępowania organ administracji publicznej powinien więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Organ administracji publicznej przed wydaniem rozstrzygnięcia ma zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, a prawidłowość jego przeprowadzenia nie powinna budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Stąd obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że z akt sprawy wynika, że organ nie przeprowadził kompletnego postępowania dowodowego, lecz wydał decyzję wyłącznie na podstawie wyników kontroli oraz opinii biegłego wykonanej na zlecenie organu. Trafna była zatem ocena Sądu I instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zasadnie - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji doszedł do wniosku, że samo twierdzenie organu, iż analizy przedwdrożeniowe nie mogły posłużyć do określenia wymagań dla stworzonego systemu informatycznego, skoro beneficjent nie dysponował podpisanymi analizami na dzień zawarcia umowy, tj. 1 marca 2012 r. - wobec konsekwentnych twierdzeń strony skarżącej, iż oferenci jednak znali zakres zlecenia i uzyskali wpływ na ostateczny kształt tworzonych systemów informatycznych - nie zostało dostatecznie wykazane i potwierdzone zebranym materiałem dowodowym. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że w okolicznościach sprawy podstawę prawną dofinansowania stanowi umowa cywilnoprawna, która nie została rozwiązana. Natomiast odzyskiwanie środków zostało poddane drodze administracyjnej, na podstawie art. 207 ust.1 u.f.p. W pełni podzielając ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organ jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie środków pomimo braku rozwiązania umowy cywilnej, zauważyć należy, że w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie - w celu wykazania, że zachodzą przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji - obowiązany jest w pełni respektować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ winien skupić się na wyjaśnieniu, czy skarżący faktycznie dysponował analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów informatycznych i czy zostały one dostarczone potencjalnym oferentom, a także czy wykonana analiza przedwdrożeniowa była przydatna dla realizowania przez beneficjenta projektu, czy ten projekt został zrealizowany zgodnie z warunkami, które zostały określone w umowie o jego dofinansowanie. Ustalenia w tym zakresie wiążą się ściśle z bezpodstawną odmową przez organ administracyjny przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę, celem dokonania ustaleń faktycznych związanych z przekazaniem analiz potencjalnym wykonawcom i ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy analizy te stanowiły podstawę do opracowania programów informatycznych. W związku z powyższym należy dojść do wniosku o niezasadności zarzutów procesowych zawartych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, ze zaskarżony wyrok odpowiada prawu i z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.