I OSK 4032/18

SENTENCJA Dnia 27 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 261/18 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 261/18 odrzucił skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 20 litego 2018 r. M.S. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta w B. z dnia [...] maja 2015 r. o strefie płatnego parkowania. Wymienionej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, polegające na nałożeniu w uchwale obowiązku podania danych osobowych w postaci numeru rejestracyjnego pojazdu w sytuacji gdy brak jest ustawowej podstawy przetwarzania tego rodzaju danych, a w szczególności gdy ustawa o drogach publicznych nie zwiera żadnego przepisu przyznającego uprawnienie lub nakładające obowiązek przetwarzania danych osobowych w postaci numeru rejestracyjnego parkującego pojazdu, a przetwarzanie tych danych nie jest niezbędne do zrealizowania uprawnienia wynikającego z art. 13b ust. 3 tej ustawy, a ponadto przetwarzanie tych danych osobowych nie jest niezbędne do wykonania zadania publicznego, natomiast uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, nie może być sama w sobie podstawą prawną do przetwarzania danych osobowych; 2) naruszenie art. 47 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu prawa do prywatności poprzez zobowiązanie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, do podania danych osobowych w postaci numeru rejestracyjnego i robienia zdjęcia samochodu parkującego, podczas gdy zobowiązanie do ujawnienia takich informacji może wynikać tylko z ustawy oraz powinno być zgodne z zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Następnie skarżąca przywołała treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podnosząc, iż ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem pojazdu, który porusza się po mieście, w związku z tym, parkując w graniach strefy płatnego parkowania zmuszona jest do podwiania numeru rejestracyjnego pojazdu, stanowiącego daną osobową skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B.wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wobec niejasności skargi Sąd zobowiązał pełnomocnika do precyzyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zakresu zaskarżenia wskazanej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2018 r. pełnomocnik podniósł, iż skarżąca jest prezesem Stowarzyszenia [...] w B. i w ramach prowadzonej działalności porusza się samochodem stowarzyszenia [...] o numerze rejestracyjnym [...], będąc zmuszona zatrzymywać się w strefie płatnego parkowania, co wiąże się koniecznością podania numeru rejestracyjnego pojazdu, a dodatkowo inkasent wykonuje zdjęcie pojazdu. Skarżąca wskazała, że takie postępowanie wprowadzone zostało uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w zapisie jej § 4 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 regulaminu poboru opłat w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych miasta B., stanowiącego jej integralną część. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] zostało zmienione brzmienie wymienionego powyżej § 4 ust. 2 regulaminu, a uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] wprowadzono nowe przepisy w postaci § 3¹ ust. 1 i § 3², a dodatkowo zapis § 4 ust. 2 otrzymał ponownie nowe brzmienie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania wymienionych powyżej uchwał z naruszeniem prawa w opisanym zakresie podtrzymując zaprezentowaną w skardze argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności dokonując badania formalnego dopuszczalności skargi, stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą istotne wątpliwości wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącą. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis. Nie legitymuje do jej wniesienia ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Następnie Sąd przytaczając ugruntowaną w orzecznictwie i doktrynie definicję pojęcia "interes prawny", stwierdził, że skarżąca nie wykazała, interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2015 r. Nie wskazała bowiem na czym, w związku z regulacjami przyjętymi w kwestionowanych zapisach uchwały, miałoby polegać naruszenie jej sytuacji prawnej, jako prezesa Stowarzyszenia [...] w B., poruszającej się samochodem tegoż stowarzyszenia - tj. [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Z treści skargi, a przede wszystkim z pisma procesowego można wnosić, że naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego upatruje w konieczności podawania numeru rejestracyjnego tegoż właśnie samochodu czy też faktem wykonania jego zdjęcia. Jednak jak wskazała sama skarżąca przedmiotowy samochód nie pozostaje jej własnością. Zdaniem Sądu, fakt podania jego numeru rejestracyjnego czy też zrobienia jego zdjęcia, w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sytuacji stwierdzenia przez organ zarządzający strefą płatnego parkowania braku uiszczania opłaty należnej za postój pojazdu w tej strefie, będąc zobligowanym do ustalenia osoby (podmiotu) zobowiązanej do jej uiszczenia, w żaden sposób nie naruszy więc danych osobowych skarżącej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odrzucił przedmiotową skargę. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła M.S., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sad I instancji, iż uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2015 r. nie narusza interesu prawnego skarżącej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2015 r. jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca w cytowanym przepisie przewidział możliwość zaskarżenia uchwał podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Jednocześnie prawodawca uzależnił dopuszczalność rozpatrzenia skargi od naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zatem nie tyle temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem organów gminy). Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a więc gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Przesłankami dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy są: posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi, którą to legitymację wywodzi się z naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną; interes ten winien być bezpośredni, własny i realny (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1069/14, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Powołany przepis nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że żaden interes prawny ani uprawnienie skarżącej kasacyjnie nie zostało naruszone. Nie wystarczy bowiem samo zamieszkanie na terenie gminy, a nawet na terenie strefy płatnego parkowania, czy też codzienne użytkowanie płatnych parkingów, żeby móc wywieść skargę na uchwałę w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. W przeciwnym wypadku, zaskarżanie uchwał organów gminnych miałoby charakter actio popularis, choć ograniczone do terenu danej jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca nie ma tytułu prawnego (np. prawa własności, umowy użyczenia, umowy leasingu) - do wskazanego w skardze pojazdu - który by uzasadniał naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze kasacyjnej okoliczności, iż pojazd ten jest własnością Stowarzyszenia, którego jest prezesem, zauważyć należy, iż zarówno skarga, jak i skarga kasacyjna została wniesiona przez M. S. w imieniu własnym, nie zaś w imieniu rzeczonego Stowarzyszenia. Zatem wynikająca z uchwały konieczność podawania numeru rejestracyjnego samochodu, czy też możliwość rejestrowania w formie zdjęć pojazdu znajdującego siew strefie płatnego parkowania w określonych tam przypadkach w żaden sposób nie narusza danych osobowych samej skarżącej, co słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki. Podsumowując, ze wskazywanych przez skarżącą okoliczności jak też i całokształtu okoliczności sprawy nie sposób wywieść wniosku, że jakikolwiek interes prawny bądź uprawnienie skarżącej zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie wykazała ona bowiem, by w przedmiotowej sprawie istniał związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Skarżąca ma tym samym legitymacji do domagania się ochrony - w wyżej określonym zakresie - przed sądem administracyjnym w oparciu o treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł natomiast zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., mimo że przepis ten był podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.