II SAB/Łd 120/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi J.P.-B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wstrzymania budowy warsztatu oddala skargę. dc UZASADNIENIE II SAB/Łd 120/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.P.-B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wstrzymania budowy warsztatu samochodowego ze stacją diagnostyczną w K., ul. A 14. W ocenie skarżącego w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania na jego wniosek "jako pominiętej strony". Z akt sprawy wynika, że J.P.-B. 17 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z żądaniem wstrzymania budowy warsztatu samochodowego ze stacją diagnostyczną w K., ul. A 14. Postanowieniem z [...] września 2021 r. (Nr [...]) organ odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie wstrzymania budowy spornego obiektu. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienie z [...] listopada 2020 r. (Nr [...]) uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił strony postępowania, do których nie zaliczył skarżącego. Następnie organ wydał decyzję z [...] lutego 2021 r. (Nr [...]), którą umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy spornego obiektu z naruszeniem ustawy - Prawo budowlane. Ponadto z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrywał pismo J. P.-B. z 19 lutego 2021 r. zatytułowane "ponaglenie", w sprawie "rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie budowy na podstawie decyzji budowlanej nr [...] Starosty [...]" i stwierdził, że J.P.-B., jako że nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania, nie może skutecznie złożyć ponaglenia na bezczynność organu stopnia powiatowego w przedmiotowej sprawie. Skarga J. P.-B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wstrzymania budowy warsztatu samochodowego została złożona za pośrednictwem poczty elektronicznej (email wysłano 23 kwietnia 2021 r.) skierowana najpierw mylnie do Starosty [...], następnie zawiadomieniem z 6 maja 2021 r. przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarga dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym, na nieruchomości położonej w K. przy ul. A 14 w gminie Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podniósł, iż jego zdaniem J.P.-B. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność organu, albowiem nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym, realizowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. A 14. Organ wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym, na działce nr ewid. 206/1 położonej w K. przy ul. A 14, z naruszeniem ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ustalając krąg stron przedmiotowego postępowania organ uznał, że z uwagi na fakt, iż budynek usługowy realizowany na działce nr ewid. 206/1 zlokalizowany jest po przeciwnej stronie drogi powiatowej ul. A oraz w odległości 23 m od najbliżej położonej granicy nieruchomości stanowiącej własność J. P.-B., skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszej postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze organ pismem z 25 lutego 2021 r. poinformował skarżącego, iż nie posiada on przymiotu strony. Natomiast odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2021 r. (Nr [...]) umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy spornego obiektu z naruszeniem ustawy - Prawo budowlane. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym m.in. protokołu z kontroli budowy z 14 września 2020 r. oraz projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę, organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, bowiem inwestycja polegająca na budowie spornego budynku nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane. Organ doszedł do wniosku, że budynek usługowy powstał legalnie: inwestor legitymuje się decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. (Nr [...]) o pozwoleniu na jego budowę, a inwestycja realizowana była zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (zmiany wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji nie miały charakteru istotnych odstępstw). Mając na uwadze powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20 listopada 2015 r., I OSK 2915). Pismo J.P.-B. z 19 lutego 2021 r. zatytułowane "ponaglenie", w sprawie "rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie budowy na podstawie decyzji budowlanej nr [...] Starosty [...]" doręczono organowi wyższego rzędu przed złożeniem skargi na bezczynność. Z tego względu Sąd uznał skargę za dopuszczalną, niezależnie od poglądu organu o braku przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149a § 1a ustawy p.p.s.a.). Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy zatem przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. Kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że niewątpliwie postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy spornego obiektu zakończono wydaniem decyzji z [...] lutego 2021 r., co do której nikt nie złożył odwołania. Przyjąć zatem należało, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji ustał stan bezczynności tego organu. Ta konstatacja jest zupełnie niezależna od sporu między stronami o to czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie legalności budowy warsztatu. Nawet jeżeli organ nie procedował na wniosek skarżącego, to jednak rozstrzygnął z urzędu w sprawie według oczekiwań skarżącego. Sąd dostrzega, że to skarżący domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy spornego obiektu i pomimo tego organ nie doręczył mu rozstrzygnięcia. Zrozumiałe jest więc poczucie rozczarowania u skarżącego, jednak nie jest ono wystarczające do uwzględnienia rozpoznawanej skargi. Faktem bezspornym bowiem jest, że organ podejmował konkretne, materialne rozstrzygnięcia w sprawie, co do której skarżący odnosi się w niniejszym postępowaniu, tj. przedmiocie legalności budowy warsztatu. Zatem w tym zakresie, co należy raz jeszcze podkreślić nie sposób stwierdzić bezczynności organu. Jedynie na marginesie wskazać można, iż skarżącemu niezadowolonemu z takiego stanu rozstrzygnięć organów pozostaje ewentualnie rozważyć złożenie wniosku w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., co zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza niedopuszczalność uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy, a co za tym idzie konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. dc