VII SA/Wa 955/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M.O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2022 nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2021 r., poz. 2351), po rozpatrzeniu odwołania M. O. -utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2021 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] stycznia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem na działce ew. nr [...] obr. [...] gm. [...]. Organ wskazał, że 15 kwietnia 2021 r. M. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, jako przesłankę wznowienia wskazując art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda przedstawił specyfikę postępowania wznowieniowego i przesłanki formalnoprawne warunkującego jego wszczęcie. Zaznaczył, że na wstępnym etapie organ nie ustala legitymacji wnoszącego podanie. Dopiero po pozytywnej weryfikacji w zakresie wskazania przesłanek i zachowania terminu wszczyna postępowanie i ocenia, czy wnioskodawca posiada status strony. Następnie przytoczył art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiującym obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wskazał, że przez oddziaływanie obiektu należy rozumieć naruszenie norm prawa materialnego, np. techniczno-budowlanych, z których podmiot wywodzi swój interes prawny (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06). Subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest zatem wystarczające do uznania, że leży ona w obszarze oddziaływania inwestycji. Dodał, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" nie można zawężać tylko do "ograniczeń zabudowy", bowiem w ww. definicji wymieniono tylko przykładowo rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda zaznaczył, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego. Fakt, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca dysponuje prawem do działki sąsiedniej nie jest wystarczające do uznania, że ma status strony. Organ podzielił stanowisko Starosty, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, bowiem legitymację wywiodła z prawa współwłasności działki nr [...], obciążonej nieodpłatną i nieoznaczoną w czasie służebnością gruntową - prawem przejazdu, przechodu i przeprowadzania mediów w pasie 1,5 m wzdłuż północnej granicy działki na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr ew. [...] (KW [...] z której wydzielono działkę inwestycyjną) i działki nr ew. [...] (KW [...]). Wojewoda przytoczył art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 20003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) wskazując, że przewiduje on dwa rodzaje dostępu do drogi publicznej tj. bezpośredni albo pośredni - służebność drogową. Możliwość ustanowienia służebności drogowej (przejazdu, przechodu) przewiduje art. 145 § 1 K.c. Zdaniem organu, skoro inwestorowi przysługuje ww. służebność, to ma on prawo do korzystania z niej w celach komunikacyjnych. Przybliżył następnie prawo służebności drogowej - ograniczone prawo rzeczowe, obciążające nieruchomość na rzecz właściciela innej nieruchomości tzw. władnącej bez względu na zmiany własnościowe. W powyższym kontekście organ stwierdził, że skarżącej przysługują wyłącznie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy zarządu, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca posiada zatem interes faktyczny, a nie prawny. Co do zarzutu przeprowadzenia sieci uzbrojenia z ul. [...] wzdłuż działki nr ew. [...] wskazał, że ustanowiona służebność obejmuje także prawo przeprowadzenia mediów pasem 1,5 m, a ponadto, przyłącza będą realizowane według odrębnego opracowania. Jeżeli skarżąca - poza przytoczeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który ma charakter ogólny - nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony, to – zdaniem organu - nie może korzystać z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. O. zarzucają naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy, polegające na przyjęciu, że wywodzi swoje uprawnienie ze służebności gruntowej, w sytuacji gdy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zwyczajnym, jako współwłaścicielce nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji, przez którą ma być ona skomunikowana z drogą publiczną i przez którą inwestor zamierza przeprowadzić infrastrukturę techniczną; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego i nieprzeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i naruszeniem zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, w tym zaniechania wyjaśnienia, czy nieruchomość odwołującej leży obszarze oddziaływania ww. inwestycji; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy, polegające na przyjęciu, że działka skarżącej nr ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania, w sytuacji gdy nieruchomość ta, obciążona stanowiąca jedyną możliwość skomunikowania nieruchomości z droga publiczną, a w konsekwencji jej właściciele - w tym skarżąca - powinny być uznani za stronę postępowania; - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania, w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na uznaniu za stronę postępowania właścicieli innych nieruchomości sąsiadujących z inwestycją z uwagi na ich obciążenia służebnością gruntową i jednoczesnym braku uznania za stronę współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej i obciążonej służebnością konieczną do skomunikowania inwestycji z drogą publiczną i podłączenia z infrastrukturą techniczną; - rażące naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wyłącznie kontrolę decyzji organu I instancji przy braku własnych wyjaśnień, w tym ustosunkowania się do zarzutów odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności, a także zasadę zaufania do władzy publicznej, poprzez brak przekonującego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy odmowie uznania odwołującej za stronę postępowania; - art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, że właściciel nieruchomości obciążonej służebnością gruntową na rzecz właściciela nieruchomości inwestycyjnej, nie jest stroną tego postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła obszerną argumentację na poparcie zarzutów przedstawionych w petitum, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej - p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie była decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2022 utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2021 r. odmawiającą uchylenia – we wznowionym postępowaniu - ostatecznej decyzji własnej z [...] stycznia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem na działce ew. nr [...] obr. [...] gm. [...]. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rację ma organ odwoławczy co do rozważań ogólnych w zakresie fazy, w której badaniu podlega interes prawny podmiotu wnioskującego o wszczęcie postepowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i co do tego, że legitymację wnioskodawcy należy oceniać w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, skoro decyzja ostateczna została wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prawidłowo również – w związku z art. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz.U.2020.471) i art. 27 cyt. ustawy zastosowano art. 3 pkt 20 w brzmieniu dotychczasowym. Niemniej nie można było podzielić stanowiska organów, że działka nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca - obciążona nieodpłatną i nieoznaczoną w czasie służebnością gruntową, to jest prawem przejazdu, przechodu i przeprowadzania mediów w pasie 1,5 m wzdłuż jej północnej granicy działki na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr ew. [...], (z której wydzielono działkę nr. [...]) i działki nr ew. [...] – nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podkreśla się, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17, LEX nr 2654096). Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 848/17, LEX nr 2641295), a także z potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 848/18, LEX nr 2631981). Przymiot ten posiadają zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także te, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 236/17, LEX nr 2612896). W orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko - które Sąd orzekający w tej sprawie podziela - że prawo własności/współwłasności działki, przez którą ustanowiono służebność dojazdu do nieruchomości, doznaje ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właściciela tej działki. Nie można odmówić takiemu podmiotowi prawa do kontroli we wznowionym postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy nie narusza ona granic ustanowionego wcześniej obciążenia. Z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu nieruchomości skarżącej wiąże się bowiem konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków, zwłaszcza w sytuacji, w której służebność ta stanowi jedyne połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 15 marca 2022r. sygn. II OSK 811/21, wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2021r. sygn. VII SA/Wa 15/20 – CBOSA). Obciążenie nieruchomości służebnością powoduje, że kolejna osoba lub osoby stają się uprawnionymi do korzystania z niej zgodnie z treścią przysługującego im prawa, co oczywiście musi mieć wpływ na treść i sposób wykonywania praw już wcześniej powstałych w odniesieniu do tej rzeczy (por. postanowienie SN z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt V CSK 598/16). Każde obciążenie nieruchomości służebnością gruntową ingeruje w prawa właścicielskie. Właściciel nieruchomości obciążonej zobligowany jest do powstrzymania się od takich działań, które ograniczałyby ustanowione prawo lub wręcz czyniły niemożliwym jego wykonywanie. To ograniczone prawo rzeczowe jest prawem bezwzględnie obowiązującym nie tylko w sferze stosunków cywilnoprawnych, ale również w zakresie przepisów Prawa budowlanego, inaczej byłoby ono iluzoryczne. Z podanych przyczyn Sąd zgodził się z argumentacją skarżącej. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.