I GSK 710/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 37/21 w sprawie ze skargi A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 37/21 oddalił skargę A (dalej: strona, skarżąca, A), na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniosła A, a zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2020.1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważnie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS w Bydgoszczy z [...] grudnia 2020 r., przede wszystkim poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, a tym samym nieuwzględnienie dyrektyw, jakie dla możliwości zastosowania uznanego za niekonstytucyjny przepisu z art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14), a w wyniku powyższego obciążenie skarżącej maksymalną kwotą kosztów egzekucji niepoddającą się kontroli i wskazującą na całkowite zanegowanie związku pomiędzy wysokością opłaty a nakładem pracy i stopniem skuteczności organu, a co za tym idzie realiami konkretnej sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego w tym nieuwzględnienie konieczności uzależnienia wysokości opłaty manipulacyjnej od takich czynników jak nakład pracy, efektywność, faktyczne zastosowanie środków egzekucyjnych i skuteczność egzekucji, a w efekcie bezpodstawne przyjęcie, że budowanie przy ustaleniu kosztów analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (egzekucja z nieruchomości) i określenie maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej w wysokości 4275 zł poprzez wykładnię systemową "wewnętrzną" oraz "zewnętrzną pionową" uzasadnia zastosowanie art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w konsekwencji powyższego błędna wykładnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt 31/14 jako znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy argumentacja Trybunału Konstytucyjnego nie koreluje ze stanem faktycznym sprawy, w konsekwencji powyższego naruszenie wskazań wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zasady pogłębiania zaufania do obywateli i zasady przekonywania; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Dyrektora IAS w Bydgoszczy z [...] grudnia 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy z [...] października 2020 r. wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; 2. przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj: d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019.1553) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie współpracy wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej wierzytelności w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnych (Dz.U. 2021.320), poprzez błędną wykładnię art. 64 § 6 u.p.e.a. w wyniku braku uwzględnienia przepisów przejściowych podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy opłata manipulacyjna jest niewyegzekwowana i niezapłacona, tym samym od 20 lutego 2021 r. organ skarbowy nie jest uprawniony do wyegzekwowania przedmiotowych opłat w wysokościach określonych wbrew art. 2 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 64 § 6 u.p.e.a. nieuwzględniającą wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14, w tym racjonalnej zależności między czynnościami organów egzekucyjnych, a wysokością kosztów i w konsekwencji wydanie wyroku na podstawie przepisów prawa uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzi rażąca dysproporcja pomiędzy naliczoną opłatą manipulacyjną a zastosowanymi w tej konkretnej sprawie czynnościami manipulacyjnymi; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 64 § 1 pkt 6 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że organy skarbowe mogą wypełnić lukę prawną stwierdzoną w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (SK 31/14) w zakresie braku wyznaczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej poprzez analogię albo w następstwie wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej pionowej, do innej regulacji, tj. art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i określić maksymalną opłatę manipulacyjną w wysokości 4275 zł w sytuacji, gdy bezwzględnie obowiązujące normy prawa administracyjnego stanowią o niedopuszczalności takiego postępowania. Wskazując na powyższe A zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W świetle powyższych konstatacji wskazać in gremio należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty oparte o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jest bowiem oczywiste, że adresatem naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracji nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt administracyjny (postanowienie, decyzja) – por. wyrok NSA: z 19 maja 2004 r. , FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 42; z 31 maja 2004 r., FSK 103/04, POP 2005, nr 3, poz. 5. Wadliwe jest więc powołanie w zarzucie 1.a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; 1.b) art. 8 § 1, art. 80 i art. 11 k.p.a.; 1.c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wszystkie w powiązaniu z treścią art. 18 u.p.e.a., co dodatkowo wskazuje, iż naruszenie tych przepisów miało miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie sanuje tego braku powołanie – w każdym z tych zarzutów – treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem przepis ten ma charakter wynikowy i jego skuteczność uzależniona jest od prawidłowego wskazania norm, które Sąd I instancji naruszył (poprzez powiązanie z konkretnymi artykułami p.p.s.a.), czego – jak wyżej wskazano – w zarzutach skargi kasacyjnej zabrakło. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty oparte o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W szczególności za bezzasadny uznać należy zarzut 2.d) skargi kasacyjnej, gdyż nie ma on uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dokonano prawidłowej wykładni art. 64 § 6 u.p.e.a. w świetle wskazanych aktów administracyjnych, które w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z 1 grudnia 2020 r. nie obowiązywały, co jest także istotnym mankamentem wniesionego środka zaskarżenia. Równocześnie wskazać należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 64 § 6 u.p.e.a. w świetle aktów normatywnych, mających wejść w życie, a zatem nie może być adresatem tego zarzutu. Na dodatek – w skardze skierowanej do Sądu I instancji – brak jest dostrzeżenia problemu wejścia w życie ustawy nowelizującej u.p.e.a. Skarga kasacyjna nie zawiera też zarzutu obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a., co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od rozważania tego wątku. Z kolei zarzut 2.e) skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie z tego tytułu, że za niedopuszczalne uznać należy negowanie ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Za nieprawidłowość należy traktować podnoszoną kwestię "racjonalnej zależności między czynnościami organów egzekucyjnych a wysokością kosztów", a w konsekwencji "przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzi rażąca dysproporcja pomiędzy naliczoną opłatą manipulacyjną a zastosowanymi w tej konkretnej sprawie czynnościami manipulacyjnymi". Wyraźnie trzeba podkreślić, że gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, może to uczynić jedynie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – patrz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, s. 473, teza 10. Wreszcie zarzut 2.f) skargi kasacyjnej nie podlega – z przyczyn obiektywnych – ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem brakuje określenia czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co jest wymagane w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie spełnia tego obowiązku sformułowany zarzut "błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji". Mając na względzie to, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw należało ją oddalić w trybie art. 184 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz.U.2018.265).